¿Hacia una nueva reforma agraria en Colombia?

 

Gabriel Bustamante Peña
Asesor jurídico-político Corporación Viva la Ciudadanía

Con la radicación del proyecto de ley de restitución de tierras1 y la búsqueda de consensos para la presentación de la ley de víctimas, el presidente Juan Manuel Santos y el ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo anuncian que, más allá de la restitución de dos millones de hectáreas a los campesinos desplazados, lo que pretende el Gobierno es avanzar hacia una ley integral para democratizar la propiedad rural, con lo cual sumar -a la débil institucionalidad del sector agrario- herramientas eficaces para la implementación de una gran reforma agraria en Colombia.

Ya desde su posesión Santos había anunciado que la tierra en Colombia regresaría a manos de quienes “de verdad la trabajan con vocación y sudor,” agregando además que: “Vamos a defender al campesino colombiano, vamos a convertirlo en empresario, a apoyarlo con tecnología y créditos, para hacer de cada campesino un próspero Juan Valdez. Porque ese campesino es la persona capaz de alimentar a Colombia y de ayudar a sustentar a un mundo ávido de alimentos. Colombia puede ser una despensa productiva para el planeta, y trabajaremos con empeño para que así sea”2.

En el tercer acuerdo por la prosperidad, el ministro Restrepo destacó la importancia  que los temas agrícolas vayan de la mano con los temas del desarrollo rural: “con el fin de promover la calidad de vida, la dignidad, la integración y la movilidad social de los campesinos colombianos a la sociedad moderna”. 3 Posteriormente, en el cuarto acuerdo para la prosperidad, Santos solicitó al Congreso su apoyo para sacar adelante la ley de tierras mientras les reclamaba: ¿Cuántas veces no se ha ensayado este gran propósito de darles tierra a los campesinos y al mismo tiempo establecer sistemas de producción que den prosperidad al campo colombiano? 4 Y recientemente en Barrancabermeja, mientras entregaba en un acto simbólico los títulos de propiedad de una finca del ex jefe paramilitar Carlos Mario Jiménez, alias Macaco, de 1.600 hectáreas a familias desplazadas del Magdalena Medio, el Presidente destacó la importancia de una política de tierras para la paz y la prosperidad, ya que, con la ayuda de los campesinos víctimas de la violencia: “podemos hacer de Colombia una importante despensa de alimentos al servicio de un mundo cada vez más necesitado de ello”5.

Con este arrollador inicio el Gobierno de Santos parece jugado por realizar una profunda reforma al campo colombiano, al modelo de explotación agrario y a la relación con la propiedad de la tierra; pero no la tiene fácil, ya que se trata de superar un problema de desigualdad estructural que prácticamente nació con nuestra historia republicana y que se ha venido agudizando hasta volverse parte fundamental del actual conflicto armado, punta de lanza de sectores empresariales y terratenientes históricamente privilegiados y ser el alma de un negocio ilícito tan poderosos como el narcotráfico. Por lo que los enemigos de la reforma no son pocos ni se pueden subestimar, dada la gran cantidad de riqueza y poder que está en juego en el escenario de la política de tierras.

El problema de la tierra en Colombia

Históricamente la tierra ha sido el centro del conflicto en Colombia y su problemática ha estado vinculada a los grandes brotes de violencia desde las luchas agrarias, el surgimiento de las guerrillas, la irrupción del narcotráfico, la arremetida paramilitar o el actual proceso de desplazamiento forzado que, según la Corte Constitucional, en los últimos seis años pasó de un millón 300 mil personas a más de cuatro millones6 (el 10% de la población total).

Los anteriores intentos de reforma agraria han sido poco efectivos y fueron contrarrestados rápidamente, y no sólo no pudieron acabar con el poder de los grandes terratenientes y su manejo inequitativo del latifundio, sino que asistieron a su fracaso rotundo con la consolidación de un modelo que hoy genera uno de los sistemas más desiguales del mundo, con niveles de concentración de la tierra inaceptables7 para un país que se ufane de ser democrático o económicamente moderno. Problema en ascenso ya que en los últimos 20 años, debido a las nuevas modalidades de violencia, tras el despojo la concentración ha aumentado, lo mismo que el fenómeno de un propietario con más de un predio8, a pesar que las cifras son mucho más bajas que la realidad debido al fenómeno del testaferrato que hoy cubre gran parte de los bienes usurpados.

Como bien lo anota la revista Semana la desigualdad en Colombia es cada vez más escandalosa: “las fincas de más de 500 hectáreas que hace 20 años ocupaban el 32 por ciento de la tierra útil hoy ocupan el 62 por ciento y pertenecen a no más del 4 por ciento de los propietarios”9.

También hay que tener en cuenta la relación estrecha entre el desplazamiento forzado en Colombia y el actual modelo de desarrollo: de las más de cinco millones de hectáreas despojadas a los habitantes del campo en los últimos diez años, hoy se están beneficiando, directa o indirectamente, grandes empresarios de la agroindustria, de la minería y varias transnacionales. Al parecer no es casualidad que empresas como las palmicultoras figuren entre las más investigadas por la Fiscalía General de la Nación por el delito de desplazamiento forzado10. Al mismo tiempo, la coincidencia geográfica entre las zonas expulsoras de población (por masacres y violaciones de derechos humanos de todo tipo) y las del desarrollo de grandes proyectos productivos agroindustriales, mineros o de infraestructura permite concluir que la violencia por motivos económicos es una lógica con cada vez más fuerza y con graves consecuencias humanitarias. Entonces, es de la mayor importancia esclarecer el proceso social subyacente a estos fenómenos, e identificar los actores que catalizan o se benefician de un modelo como éste.

Como bien lo identifica el actual ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo en la exposición de motivos del proyecto de ley de tierras: “Los grupos armados capturaron el control de autoridades locales e instancias administrativas que contribuyeron a legalizar despojos de tierras; contaron además con representación parlamentaria, con cuotas burocráticas en los organismos de control de la propiedad, cerrando el ciclo de despojo”11.

El fenómeno denominado “parapolítica” es precisamente eso, una mezcla de grupos armados, con algunos políticos, empresarios y miembros de la fuerza pública que se unieron no sólo por motivos antisubversivos sino para usufructuar los beneficios políticos y económicos que iban dejando los territorios conquistados militarmente por el paramilitarismo.

El caso más paradigmático de lo sucedido es el actual proceso penal que por alianzas con grupos paramilitares y por compra de tierras de desplazados en zona de presencia paramilitar afronta el primo del ex presidente, Mario Uribe12.

Además, en el propio Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, entidad destinada a adelantar la reforma agraria, los parapolíticos lograron en su infiltración clientelista que tierras destinadas para los desplazados por la violencia (que ellos causaron y causan), fueran entregadas a narcotraficantes vinculados a su proyecto político o a empresarios afectos a su causa, e incluso a jefes paramilitares directamente o a través de testaferros. A tan sólo seis años de su creación (2003-2009) esta entidad asistió a la rotunda destitución de seis gerentes por escándalos de corrupción en la entrega de predios que involucraron precisamente eso, beneficios a paramilitares y narcotraficantes en desmedro de los derechos de la población desplazada por la violencia.

Al hablar específicamente de uno de los proyectos agrícolas que más impulsaron distintas agencias del Gobierno pasado, entre ellas el INCODER, el asesinado jefe paramilitar Carlos Mauricio García, alías Rodrigo Franco o Doble Cero, afirmaba: “Los proyectos de palma africana del sur, el eje bananero de Urabá, chorrean sangre, miseria y corrupción. La forma en que han sido adquiridas las tierras y el dinero supuestamente prestado por entidades de fomento agroindustrial, hacen parte de una cadena de lavado de dineros del narcotráfico, testaferrato, desplazamiento forzado, muerte y violencia”13.

Si bien es cierto que la Corte Suprema de Justicia ha hecho lo propio con los para-políticos, la Fiscalía y el Gobierno con los jefes paramilitares y algunos pocos militares, las investigaciones que involucran a funcionarios públicos y empresarios son todavía insignificantes, más cuando hoy está plenamente demostrada la participación de numerosos notarios, registradores, funcionarios de Acción Social y el Incoder en la legalización de los despojos a favor de personas y empresas totalmente identificables.

Las cuentas del despojo

En el 2008 la Comisión de Seguimiento14 realizó la segunda encuesta nacional de verificación de los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado (II ENV-2008), herramienta de medición que arrojó datos preocupantes respecto al abandono de tierras, animales y cultivos por parte de la población víctima de desplazamiento forzado.

La encuesta demuestra como más de la mitad de los grupos familiares de la población víctima de desplazamiento forzado tenían tierras, el 55%, y el 94% de ellos las abandonaron. Las familias que tenían animales eran el 78% y el 92,4% los dejó abandonados por el desplazamiento. Por lo que se concluye que la pérdida de los animales tuvo un impacto mayor que el de la pérdida de las tierras, tanto por la alta proporción de hogares que los tenían, como por el número elevado de animales abandonados y su contribución a los ingresos familiares.

Un número muy alto de grupos familiares desplazados declararon haber tenido aves (entre el 77,5% y el 89,5%) lo cual contribuyó a la pérdida de seguridad alimentaria y una nada despreciable fuente de ingresos monetarios. Otro gran porcentaje (87,6% y 86,8%) poseían cerdos y ganado bovino afectando sus ingresos monetarios y en especie. El abandono de equinos, animales que constituyen parte de los medios de producción rurales, afectó al 89,7% de los 36,7% que los poseían.

Con esto vemos como el desplazamiento forzado les arrebató las formas de subsistencia campesinas a las familias desplazadas y las arrojó a la incertidumbre urbana, donde no tienen espacio ni habilidades para poder sobrevivir adecuadamente. No sólo se les despojó de su patrimonio sino de la posibilidad de generar ingresos. Además, en la medida en que a través de la producción agropecuaria y por medio de los intercambios locales se procuraban directamente gran parte de los alimentos que consumían, también se vio afectada su seguridad alimentaria.

Para la cuantificación del número de tierras despojadas o abandonadas por motivos del conflicto, la II ENV-2008 no tuvo en cuenta ni las propiedades colectivas, ni las tierras de más de 98 hectáreas, para evitar doble contabilidad. Teniendo en cuenta esta subestimación, el total del área de tierra abandonada por los desplazados sería del orden de 5,5 millones de hectáreas, que equivale al 10,8% de la superficie agropecuaria del país, tierra abandonada por cerca de 385.000 familias, principalmente pequeños propietarios (menos de cinco hectáreas).

El ingreso promedio de los grupos familiares, con anterioridad a su desplazamiento, se encontraba por encima de la línea de pobreza. La remuneración mensual promedio por familia ascendía a $1.325.683, superior casi en 45% a la línea de pobreza que en 2008 se situaba en $917.425. El ingreso más alto provenía de la agricultura a la cual se dedicaban mayoritariamente estos grupos familiares.

El 49% de los grupos familiares que componen la población víctima de desplazamiento forzado registraban ingresos superiores a la línea de pobreza con antelación a su desplazamiento, mientras que tan sólo el 3,4% de los mismos presentan ahora esa situación. O sea la pobreza pasó del 51% al 97,6%, y la indigencia del 31,5% al 80,7% para estos grupos familiares, debido, no sólo al despojo, sino al drástico cambio de entorno que, para un campesino, implica llegar a la ciudad, sin recursos para vivir y trabajar, y sin una educación y una cultura urbana para sobrevivir.

A ¿qué le apuesta el Gobierno?

La propuesta del Gobierno va a implicar una gran reforma estructural al sistema de derecho a la propiedad; una reestructuración y depuración de la institucionalidad agraria; un enorme esfuerzo de restitución, compensación y reparación a las víctimas del despojo; una cuidadosa implementación de planes de retorno bajo condiciones de seguridad y estabilidad socio económica; una definición de marcos de justicia transicional y restaurativa que garanticen un cumplimiento adecuado de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición; además, de cumplir el reto histórico de insertar particularmente a las víctimas del despojo y en general a la población campesina en un modelo de desarrollo digno, auto sostenible, competitivo y moderno, para lograr así una inclusión positiva a la nueva economía y a los mercados internacionales.

Esto va implicar una restructuración de la institucionalidad del país para superar los fenómenos de corrupción e infiltración mafiosa que por años han soportado las entidades agrarias, y luego si, optimizar los recursos y las herramientas disponibles (humanas, técnicas, legales, etc.); y la articulación de diversas propuestas legislativas como la ley de víctimas, la de desarrollo rural integral, la nueva política de seguridad, el estatuto laboral, la ley de ciencia y tecnología y la focalización de la política pública del gasto social hacia programas y proyectos que impacten positivamente el campo colombiano que presenta un atraso abismal en el aspectos económicos y sociales como la salud, la educación, la infraestructura, los servicios públicos domiciliarios, entre otros.

Por ahora sólo se conoce el texto de la ley de restitución de tierras, enmarcado afortunadamente dentro del cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, lo que garantiza un amplio espectro de políticas públicas coordinadas en pro de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte respecto a la situación de la población desplazada.

De la parte motiva del proyecto se desprende que, bajo la coordinación del Ministerio de Agricultura, tendremos un programa de restitución, con diez acciones estratégicas: 1) la creación de un sistema georeferenciado sobre despojos de tierra y la acreditación de los derechos despojados a las víctimas, 2) la determinación de áreas prioritarias de restitución, 3) la clarificación del dominio sobre baldíos y la titulación de los mismos a quienes fueron despojados de posesiones en áreas prioritarias de despojo, 4) la revocatoria de decisiones administrativas de caducidad de títulos de adjudicatarios de reforma agraria cuando hubiere habido abandono forzado, 5) la creación de un programa nacional de formalización de la pequeña propiedad, 6) la actualización catastral en áreas prioritarias de restitución de tierras en consulta con las comunidades locales y las asociaciones de víctimas del despojo, 7) la homologación de los sistemas de catastro y registro de instrumentos públicos y privados en las áreas prioritarias de restitución, para registrar los derechos de tenencia, posesión y propiedad abandonados por los desplazados, 8) el acompañamiento productivo y la coordinación de la provisión de servicios estatales de desarrollo rural a las iniciativas de retorno colectivo de desplazados a sus predios o a predios entregados en compensación, 9) la entrega de tierras y subsidios de vivienda a campesinos sin tierra, desplazados por violencia sin tierras y desplazados por riesgos ambientales, y 10) la focalización de programas de desarrollo rural en áreas de restitución de predios despojados, para reconstruir las comunidades afectadas.

Lo anterior va a necesitar por parte del Gobierno Nacional una radicalización en los procesos de extinción de dominio; una política decidida y eficaz de formalización de predios y modernización de las oficinas de registro; una agresiva política fiscal agraria, en especial a los predios improductivos; una nueva y moderna concepción del uso de los suelos con medidas duras para la protección del medio ambiente; una decidida acción para reversar la ganadería extensiva e indiscriminada y una ampliación de beneficios penales a más actores del conflicto por la tierra bajo el principio de oportunidad con el fin de promover la entrega masiva de predios y evitar nuevos procesos de violencia.

El reto más allá de la restitución de tierras

Colombia sólo podrá superar su ciclo escalonado de violencia a través de una apertura hacia modelos de democracia económica, que implican, por supuesto, nuevas relaciones de inclusión sobre la propiedad y en especial sobre el derecho a la tierra, donde se incluyan a las víctimas bajo perspectivas reparadoras y transformadoras (de víctimas a capital social).

Optar por el campo puede ser un camino expedito hacia el crecimiento económico, el desarrollo y la modernización de Colombia. El apoyo decidido a la agricultura  nos puede proporcionar en un corto plazo la creación de diversas fuentes de trabajo y en un mediano plazo la generación de un nuevo y renovado empresariado rural. Además nos puede vigorizar el mercado interno con la producción de mercaderías agrícolas, fortalecer un mercado nacional para las mercancías industriales y contribuir con la apropiación de divisas a través de las líneas de exportación que pueda desarrollar. Una atinada reforma agraria también generaría una adecuada provisión de alimentos y suministro de materias primas agrícolas tan necesarias para la industria textil y del calzado.

Para lo anterior es necesario incluir y fortalecer el sistema de innovación tecnológica aplicada a la agricultura, promover centros de investigación que mejoren la producción y nuevas técnicas agrícolas, lo que necesariamente implicaría que la universidad llegue de mejor forma al campo colombiano y realizar una inversión considerable en transferencia tecnológica.

La reforma agraria debe también ser una herramienta de transformación del campesinado colombiano a través de mejorar sus condiciones de trabajo, lograr su formalización, profesionalización y avanzar hacia construcciones colectivas a través de la sindicalización rural y el fortalecimiento del movimiento social campesino, para esto hay que incentivar la participación del campesino como sociedad civil. Uno de los principales obstáculos que enfrentará la reforma es la ausencia de movimientos campesinos hoy desarticulados por la violencia y el clientelismo.

No es suficiente con entregar o restituir predios, el acompañamiento del Estado durante todo el proceso es fundamental para alcanzar los objetivos de la reforma, una burocracia competente para la implementación de los programas es indispensable. La asistencia técnica constante, la garantía del mercadeo, la capacitación y la inversión en infraestructura rural son fundamentales para el éxito del proceso. El Estado debe ser consciente que los años de abandono del campo fueron los que hicieron posible que surgieran otros tipos de poder (armado, mafioso, hacendatario, etc.) a los cuales debe ahora remplazar enviando un importante número de funcionarios públicos para fortalecer su presencia en esta nueva etapa de relacionamiento. La institucionalidad rural debe pasar de Bogotá a las provincias.

Además, debe adelantarse un programa de condonación de deudas sobre los predios entregados y facilitar créditos rurales fáciles y blandos,  fortaleciendo el Banco Agrario con más líneas y programas de crédito, así como con programas que incentiven el ahorro en las familias campesinas.

La cooperación internacional también pude afectarse positivamente a través de la orientación de su financiación para programas de sustitución de cultivos de uso ilícito y la promoción de agencias de desarrollo para la reforma agraria que prioricen la inserción de las víctimas del conflicto a la vida social, política y económica del país. Además, pactos de cooperación que impliquen el acceso especial de los productos colombianos a los mercados de EEUU y la Unión Europea.

Por último cabe destacar que el proceso no va a ser fácil y que muchos sectores legales e ilegales intentarán socavar las reformas propuestas; más, cuando el proceso de despojo ha sido orquestado por mafias, grupos armados, empresarios, terratenientes y la clase política que los representa.

1 Proyecto 085 de 2010, Cámara de Representantes.

2 “Le llegó la hora a Colombia”, discurso de posesión del presidente Juan Manuel Santos Calderón, 7 de agosto de 2010 (wsp.presidencia.gov.co)

3 Tercer acuerdo para la prosperidad, 29 de agosto de 2010, Canal Institucional.

4 Cuarto acuerdo para la prosperidad, 3 de septiembre de 2010, Canal Institucional.

5 “Gobierno presentó en Barrancabermeja política integral de tierras”, 2 de septiembre de 2010, www.eltiempo.com.

6 Declaración del Magistrado Luis Ernesto Vargas, septiembre de 10 de 2010, Radio Todelar.

7 El coeficiente de GINI da un nivel de concentración de la tierra para Colombia supremamente alto (0.8163). El más alto de la región y uno de los más altos del mundo según el Banco Mundial.

8  IBAÑEZ Ana María “La concentración de la propiedad rural en Colombia: evolución 2000 a 2009. Desplazamiento forzoso e impactos sobre el desarrollo económico” Universidad de los Andes 2010.

9 “La tierra prometida”, artículo Revista Semana, 4 de septiembre de 2010.

10 Tan sólo en el 2007 la Fiscalía General de la Nación ordenó vincular a 27 representantes legales de empresas palmicultoras por apropiación de las tierras de comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó; empresas que habían recibido subsidios y créditos blandos por miles de millones de pesos en el anterior gobierno.

11 Exposición de motivos, proyecto de ley de restitución de tierras 085 de la Cámara de Representantes.

12 El desmovilizado Jairo Castillo Peralta, alias "Pitirri" le dijo a una comisión de la Corte Suprema que en alguna oportunidad vio a Mario Uribe con paramilitares tratando de hacerse a tierras baratas en Caucasia (Antioquia) y en otra ocasión, en una reunión en Sahagún (Córdoba), para comprar terrenos en Sucre. (La Silla Vacía, 9 de julio de 2009).

13 Diario El Tiempo, 1 de septiembre de 2003.

14 La Comisión de Seguimiento es una iniciativa de sociedad civil con un mandato orientado a proporcionar apoyo tanto al proceso de seguimiento que adelanta la Corte Constitucional (sentencia T-025 de 2004), como a los procesos de reivindicación de los derechos por parte de las personas en situación de desplazamiento. 

 
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