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El reparto de la mermelada

  Amylkar D. Acosta M.
  Ex presidente del Congreso de la República
   
 

Presupuesto express

En el Acto legislativo 05 de 2011 quedó claramente establecido que “Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley”1 que lo desarrolla, en este caso, y mientras el Congreso de la República aprueba el texto conciliado en marzo próximo, el Decreto – ley 4923 del 2 de Diciembre de 2011. También dispuso que, excepción hecha de la vigencia de 2012, dicho presupuesto será bianual2. Previendo el impasse que podría presentarse en el evento que el Congreso de la República no alcanzara a tramitar y evacuar a tiempo el primer presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR), se facultó al Gobierno Nacional para que lo expidiera “para la citada vigencia fiscal, mediante un Decreto con fuerza de ley3, con el fin de “asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012”4. A través del Decreto – ley 4923 de 2011 se reglamentó el proceso de elaboración y trámite de dicho presupuesto, dejando claramente establecido que la iniciativa del mismo parte del ejecutivo y el Congreso de la República además de debatirlo y aprobarlo sólo podrá modificarlo con aval del Gobierno.

En efecto, el Gobierno Nacional, ni corto ni perezoso, procedió a expedir el Decreto – ley 4950 del 30 de Diciembre de 2011. El Presupuesto del SGR para la vigencia de 2012 se aforó en la suma, en números redondos,  de $8´276.877.005 A groso modo, estos tendrán por destinación $3´410.000¨000.000 para inversión, $1´580.000´000.000 ahorro y el remanente va al FONPET y a funcionamiento. Si vamos más al detalle, de tales recursos reservó el Gobierno $331.075´080.000 para el funcionamiento del SGR6, de los cuales $$165.537´540.000 para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo, los cuales serán manejados por el Ministerio de Minas y Energía. $57.938´139.000 adicionales se asignaron para el funcionamiento del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (MSCE) de la ejecución de los recursos del SGR, los cuales estarán en cabeza del DNP ($43.453´604.250), que los compartirá con la Contraloría General de la República ($14.484´534.750). Para completar, otros $107.599´401.000 fueron apropiados para administrar el SGR a través de la Comisión  Rectora del mismo, cuya Secretaría Técnica está a cargo del DNP.

Magros recursos para inversión

Luego se procedió a asignar los recursos correspondientes a los distintos fondos creados a través del Acto Legislativo 05 de 2011 y del Decreto – ley 4923 del 26 de Diciembre  reglamentario del mismo y a sus beneficiarios. Estamos hablando de $5´165.134´166.265, de los cuales $657.753´873.990 para el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), $790.441´753.500 para el Fondo de Ciencia, Tecnología  e Innovación (FCTI), $790.441´753.500 para el Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET) y una mayor proporción, $1´580.883´507.000, para el ahorro forzoso en el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE). Por su parte la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena recibirá $41.384´385.000. En cuanto a las participaciones directas de regalías y compensaciones para entidades territoriales receptoras de las mismas, de conformidad con el artículo 2º del Acto legislativo 05 de 2011, así como las otras corporaciones contarán con $2´780.667´753.735. De estos $2´754.305´987.772 corresponden a los departamentos, $3.500´000.000, aproximadamente, menos de los que esperaba recibir con el régimen anterior (¡!), y $26.361´765.964 para las corporaciones autónomas regionales. Ello va a avocar a muchas, sino a todas, las entidades territoriales que venían recibiendo regalías directas y ahora recibirán esta menguada participación directa a una virtual inviabilidad fiscal, ya veremos por qué. Al hacer esta afirmación no queremos pasar por alarmista; bien se ha dicho que un pesimista suele ser un optimista mejor informado.

Como se puede constatar el Gobierno Central no aporta un solo peso al FCR, de manera que la compensación que se pretende hacer a las regiones más deprimidas del país será con los propios recursos de las regiones, a expensas de estas y el Gobierno central sigue concentrando los mayores recursos. De esta manera se desvirtuó el espíritu de la propuesta de su creación, que partió de la región Caribe, la cual partía de la base de la necesidad de desconcentrar recursos del Gobierno central para tales propósitos. Por lo demás, cuando el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri se hace lenguas hablando de “untar la mermelada en toda la tostada nacional”, pasa por alto el hecho de que las empresas mineras y petroleras no sólo pagan regalías sino impuestos. Y estos superan a aquellas; mientras se espera recibir por regalías $8.2 billones, según las proyecciones del Ministerio de Minas y Energía para este mismo año se recibirán por concepto de impuestos más de $18 billones, cuya mayor parte la acapara el Gobierno Nacional. 

La distribución regional

Ahora, detengámonos a analizar cuál es la participación por regiones del país en la distribución tanto de los recursos de los distintos fondos así como también en aquellos que corresponden a la participación directa. Lo primero que tenemos que decir es que la base que se tuvo en cuenta para este presupuesto ($8.2 billones) es muy inferior a los $10 billones, que fue la proyección que sirvió para correr las distintas estimaciones a lo largo del debate en torno a la reforma del régimen de regalías, magnificándolas. Ello le sirvió al Gobierno, entre otras cosas, para afirmar que el impacto en las finanzas territoriales no sería tan dramático, porque su participación directa se calcularía sobre una base mayor. Se llegó a decir que las entidades productoras recibirían más de lo que venían recibiendo, calculándose en $ 4 billones anuales lo que ellas recibirían entre los años 2012 y 2020 y ya vimos que, por lo menos este año, a duras penas van a recibir $2´754.305´987.772.

De acuerdo con los cálculos del economista Jorge Vergara Carbó esta es la distribución de la participación por regiones con recursos provenientes de los diferentes fondos, con exclusión de aquellos que corresponden a su participación directa.


 

 

Millones de pesos ($)

Región

N° Departamentos

Valor Asignado

Promedio por Departamento

Caribe
Macizo
Pacífico
Centro-Orient.
Cafetera-Antioq
Orinoquia
Bogotá-Cundin.
Total

8
4
4
5
4
3
2

1.016.791
812.144
525.000
333.241
320.705
235.234
174.800

127.099
203.036
131.250
66.648
80.176
78.411
87.400
3.417.915

  

 

Promesas incumplidas

Refiriéndose a la región Caribe, sus asesores pusieron en boca del Presidente de la República Juan M. Santos lo siguiente: “en la última década, los recursos totales de regalías que recibieron los departamentos de la costa fueron de 9 billones de pesos, pero con esta nueva ley y el buen momento de los hidrocarburos, se espera que el Caribe reciba en esta próxima década 27 billones de pesos, es decir, tres veces más7 (¡!). Ahora, cuando aterrizamos a la realidad nos encontramos con que, si bien es cierto que la región como tal recibirá $2´515.065´000.000, al descontar los $682.694 correspondientes a los fondos FAE y FONPET, en rigor el saldo que queda para invertir en proyectos de impacto regional o local por la vía del FCR, el FDR, el FCTI y la participación directa es del orden de los $948.731´000.000. Estamos, entonces, muy alejados de las cifras del Ministro De Hacienda Juan Carlos Echeverri, cuando le prometió a los gobernadores de la región Caribe reunidos en Santa Marta que el primer año de vigencia del nuevo sistema (2012) recibirían $1.8 billones para ser invertidos en sus megaproyectos8. Nuestro escepticismo nos llevó en su momento a plantear a este propósito que “según los cálculos más optimistas entre el FCR y el FDR  se contará con una suma aproximada de $3.6 billones para todo el país. Cabe preguntarse, si es que la mitad de estos se invertirán en esta región, por encima de las demás. Definitivamente las cuentas no cuadran”9. Y el tiempo ha terminado por darnos la razón: de lo que se dispondrá para invertir en la región Caribe con cargo a tales recursos será sólo el 50% de lo prometido.

Aquí caben hacer dos observaciones: cuando estamos hablando de la región Caribe estamos hablando de ocho departamentos, cuando se trata de la región Centro – Oriente son cinco o la región Pacífica en donde son sólo cuatro. Ello afecta, lógicamente, el promedio de recursos por departamento; vemos cómo el promedio del Pacífico ($131.099´000.000 por Departamento) está por encima del promedio del Caribe ($127.099´000.000). De otra parte, con respecto a la participación directa en las regalías, que en caso de la región Caribe son del orden de los $883.640´000.000, el 80.86% se concentran en los departamentos de La guajira, Cesar y Córdoba, lo que es apenas obvio dado que son ellos los mayores productores de recursos naturales no renovables  (gas, carbón y níquel, especialmente) en la región y son al mismo tiempo las entidades que han visto más menoscabados sus ingresos  con esta reforma.

Millones de pesos ($)

REGIÓN CARIBE

FAE

FONPET

TOTAL

Atlántico

30.488

28.623

59.111

Bolívar

63.510

34.600

98.110

Cesar

93.356

9.270

102.626

Córdoba

85.093

27.826

112.119

Guajira

117.497

22.964

140.461

Magdalena

47.669

25.065

72.734

Sucre

56.829

21.926

78.755

San Andrés

9.183

8.795

17.978

TOTAL

503.625

179.069

682.694

Viabilización de proyectos e inviabilidad fiscal

De acuerdo con las cifras que maneja el economista Jorge Vergara, en el caso particular de La guajira, esta  “recibirá en el año 2012, por concepto de los Fondos $259.064´000.000 y por participación directa $327.704.000.000, para un gran total de $ 586.768´000.000, a esta suma hay que descontarle los recursos que recibe por el FAE ($ 117.497´000.000 ) y la del FONPET( $ 22.964´000.000),  que en  total suman $ 140.461´000.000, lo que significa que para inversión solo le queda la suma de $ 446.307´000.000”. Y de estos, los únicos recursos ciertos con los que podrá contar son los que corresponden a participación directa, ya que los correspondientes a los fondos sólo ofrecen la posibilidad de acceder a ellos. Compárese esta cifra con la proyección de ingresos por concepto de regalías directas que habría recibido este año de no haberse modificado tan abruptamente las reglas de juego, que se elevaba a la suma de $892.700´000.000. Es decir, en plata blanca, lo que el Departamento dejará de recibir en el año 2012 asciende a la suma de $305.932´000.000. Cabe advertir que La guajira tiene comprometidas vigencias futuras, que son como una especie de cheque posdatado, por valor de $83.000´000.000 hasta el 2022, buena parte de ellas respaldada con las regalías que esperaba recibir, pignorándolas, tal es el crédito con el Banco Mundial de US $90 millones para el Plan Departamental de Agua potable. De manera que si le restamos, el saldo neto de cual dispondrá el Departamento para invertir se reduce a los $363.307´000.000.

Alude él también al caso del Departamento del Cesar, que no es menos calamitosa, toda vez que “de los recursos del Cesar que son $ 466.212´000.000, hay que descontarle los recursos que no generan inversión como son los del FAE y FONPET, que suman $ 102.626´000.000, quedándole para inversión solamente la suma de $ 363.586´000.000, cuando de acuerdo a las proyecciones financieras esperaban recibir en el 2012, una suma cercana a los $ 513.000´000.000 para inversión directa”. También el Cesar tiene comprometida buena parte de sus regalías a través de las vigencias futuras, estamos hablando de $72.646´000.000. Lo propio ocurre en el Departamento de Córdoba, el cual “recibirá una suma de $ 424.947´000.000, al que sólo le quedan para inversión $ 312.828´000.000”. Y así sucesivamente, porque esta situación se repite en todos los demás departamentos y municipios del país que hasta el 31 de Diciembre pasado recibían regalías directas por derecho propio.

Entre falacias y espejismos

Bien se ha dicho que el diablo está en los detalles. Ya hemos advertido que en la medida que el Gobierno Central, merced a la reforma del régimen de regalías, tendrá la sartén por el mango y esto le permitirá dosificar el flujo de los recursos de inversión proveniente de los fondos creados al ritmo que él lo defina acordes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)10. Y este a su vez es el instrumento de la Regla fiscal, el cual impone un “espacio fiscal”, que opera como una camisa de fuerza. Precisamente, a raíz de la decisión del B de la R de aumentar la tasa de interés de intervención en 25 puntos básicos elevándola al 5% y para tratar de contener la mayor afluencia de capitales especulativos al país que presionen aún más la apreciación del peso, anunció el Ministro Echeverri que se evitará la monetización de US $2.200 millones entre utilidades de ECOPETROL y regalías, que “no traerá los dólares de las utilidades de Ecopetrol y que mantendrá en el exterior recursos de las regalías”11.

De allí el gran peligro que entraña la norma contemplada en el Decreto – ley 4923 del 26 de Diciembre, la cual dispone que “el Gobierno Nacional mediante Decreto establecerá las herramientas y mecanismos a través de los cuales se determinen los flujos de recursos del presupuesto del SGR y la disposición que de los mismos se tengan para la atención del giro de recursos a las entidades territoriales receptoras de asignaciones directas”. Esto es, que el Gobierno Central viabilizará los proyectos de acuerdo con la conveniencia de su política macroeconómica, lo cual se traducirá en el giro a cuentagotas de los recursos de las regalías, lo cual no le quedará difícil al Gobierno Nacional dado que gracias al nuevo régimen de regalías tiene la sartén del SGR por el mango12, toda vez que además de “ejercer la Presidencia y la Secretaría Técnica de la Comisión Rectora”13 tiene la facultad de viabilizar los proyectos a través del DNP. Siempre habrá pretextos por parte del DNP, con respecto a la inviabilidad “técnica, jurídica, financiera o ambiental”, para la “desaprobación del proyecto con su consecuente devolución de los recursos”14 por parte de la entidad territorial.

www.amylkaracostamedina

ANEXOS

PORTAFOLIO

ENERO 23 DE 2012

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Edición N° 00289 – Semana del 3 al 9 de Febrero de 2012

1 Acto legislativo 05 de 2011. Artículo 2º, parágrafo 1º

2 Ídem

3 Acto legislativo 05 de 2011. Artículo 2º, parágrafo 6º transitorio

4 Ídem

5 Decreto -. ley 4950 del 30 de Diciembre de 2011. Artículo 2º

6 Decreto – ley 4950 del 30 de Diciembre de 2011. Artículo 3º

7 El Heraldo. Junio, 29 de 2011

8 Magazin empresarial. Junio, 2 de 2011

9 Amylkar D. Acosta M. Acotaciones al Proyecto de ley de regalías. Noviembre, 25 de 2011

10 Amylkar D. Acosta M. Los vericuetos del SGR. Enero, 30 de 2012

11 RCN – Radio. Enero, 31 de 2012

12 Amylkar D. Acosta M. Los vericuetos del SGR. Enero, 30 de 2012

13 El Tiempo. Hernando José Gómez, Director del DNP. Enero, 3 de 2012

14 Decreto – ley 4923 del 26 de Diciembre de 2011. Artículo 18

 
 
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