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Reforma Tributaria 2012

  Redacción
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Después de siete semanas de discusiones, finalmente fue radicada la ponencia para el primer debate formal en el Congreso de la República del Proyecto de Ley No. 166/2012 C, 134/12 S, “POR LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, más comúnmente reconocido como la reforma tributaria. Entre el texto radicado por el Gobierno y el finalmente incluido para la ponencia hubo más de tres versiones, en las que los cambios son importantes, pero no sustanciales.

Ese trasegar se explica por la trascendencia del tema y los intereses particulares que se ponen en juego cuando se propone un proyecto que toca el bolsillo de todos los colombianos. No obstante y pese a las afirmaciones del gobierno, tanto en la exposición de motivos como en los foros adelantados en este lapso de discusión, el proyecto propuesto dista mucho de satisfacer las necesidades apremiantes de contar con un esquema tributario orientado a mejorar la distribución del ingreso y la riqueza en el país, sencillo y de fácil aplicación, para reducir los costos de transacción y administración, y que garantice los recursos necesarios para financiar proyectos importantes como la reparación integral a las víctimas, el desarrollo rural y la infraestructura requerida para mejorar el nivel de competitividad del país.

Efectivamente, el contexto en el que se debate el proyecto se caracteriza por una profunda inequidad, elevados niveles de pobreza, emergencia humanitaria causada por el desplazamiento y la victimización de cerca de seis millones de habitantes que deben ser reparados integralmente, la reducción de los niveles de competitividad y una estrecha carga tributaria, explicada básicamente por los huecos que causan los tradicionales y múltiples beneficios fiscales, que también caracterizan el sistema impositivo de Colombia.

Colombia es uno de los países con mayor inequidad en el mundo. De acuerdo con la medición del Banco Mundial, Colombia tiene un índice de concentración del ingreso cercano al 56% (2010)1, no superado por ninguno de los países en los que se hizo la medición para ese año. En 2009, cuando el índice fue de 56,7% era superado sólo por Honduras (57%); Brasil registró un índice de 54.7% y en 2008, incluso Bolivia (56.3%) estaba por debajo de Colombia (57.2%). El instrumento idóneo para mejorar la redistribución del ingreso es la combinación de tributación progresiva (quienes más ganan o más tienen, más tributan) con gasto público que ayude a la población menos favorecida a mejorar sus condiciones para el desempeño económico (dotación de factores); es decir privilegiar el gasto en salud, educación, vivienda, etc.

El sistema tributario en Colombia no solamente no es progresivo sino que, es regresivo. Así lo diagnostica el propio gobierno en la exposición de motivos, del proyecto de reforma tributaria. Eso significa que quienes mayores ingresos obtienen pagan relativamente menos. No obstante, el diagnóstico es incompleto puesto que determina que la inequidad se deriva de un gravamen relativamente más alto a los asalariados de bajos ingresos frente a las personas naturales de ingresos altos (impuesto de renta) y al nivel de informalidad en que gran parte de la población desempeña las actividades económicas lo cual se asocia a los costos de nómina en que se incurre al contratar formalmente. No se dice nada sobre la diferencia sustancial entre el gravamen que soportan las rentas laborales y el resto, incluidas las de capital. En promedio, por cada $100 de ingresos que recibe un trabajador paga $5 de impuesto de renta, mientras que las demás rentas pagan tan solo $1.8; eso, sin contar con aquellos que soportan retenciones de hasta 11% sin derecho a compensar con mínimo exento puesto que no presentan declaración de renta.

De acuerdo con la exposición de motivos, y a diferencia de las cinco reformas de la década pasada, el objetivo del actual proyecto no es aumentar el recaudo de impuestos sino reducir la desigualdad y generar empleo. Hay que decir que el gobierno equilibra la cuenta de mayor recaudo ($1.8 billones para 2013) con un inexplicable “Gastos Nutre” ($1.6 billones)2, a los que no se refiere explícitamente en el texto. No obstante, las medidas propuestas no apuntan realmente a mejorar la distribución del ingreso.

Las medidas con las que se propone corregir esos problemas se restringen a imponer un “piso” denominado Impuesto Mínimo Alternativo “IMAN” a la tributación de las personas naturales. El piso aplica tanto a los empleados como a trabajadores independientes y rentistas de capital, pero resulta de una combinación de base gravable y tarifa, donde las rentas laborales tendrían menores posibilidades de reducir su base gravable, mientras que a los rentistas de capital no se les eliminan beneficios tributarios. El siguiente gráfico muestra el impacto sobre las rentas laborales, al aplicar el IMAN.

Efectivamente, se mantiene plenamente vigente el artículo 48 del Estatuto Tributario, conforme al cual los dividendos y participaciones percibidos por los socios, accionistas, comuneros, asociados, suscriptores y similares, que sean personas naturales residentes en el país, sucesiones ilíquidas de causantes que al momento de su muerte eran residentes en el país, o sociedades nacionales, no constituyen renta ni ganancia ocasional, siempre que las utilidades de las que deriven, hayan sido declaradas en cabeza de la sociedad. Además, mientras los rendimientos permanezcan en la empresa no serán objeto de gravamen. Inexplicablemente, se abandonó por completo la propuesta del borrador del proyecto de reforma conocido en el mes de mayo, de gravar con una limitada tarifa del 5% el reparto de dividendos, para compensar en algo la reducción tarifaria de ocho puntos a las sociedades, lo que le habría dado algo de mayor progresividad al sistema.

Además, en no pocos casos, los beneficios de los que gozan las empresas son transferidos a los socios y este tipo de reglas también subsistirían luego de la reforma.

En síntesis, la reforma no toca los beneficios tributarios que son una fuerte fuente de inequidad y ocasionan un alto impacto en el recaudo, lo cual explica lo reducido de la carga tributaria. Según un estudio reciente del Banco Mundial el costo fiscal de los beneficios es equivalente a 4.5% del PIB3; los beneficios en el impuesto de renta, que en número han crecido 50% desde 2000 (hoy son 99) y en valor 77%, ascienden al 2.4% del PIB, mientras que los de IVA, que han pasado de 61 a 102 entre 2000 y 2010, ascienden a 2.1% del PIB. La política tributaria de los años 2000, combinó la adopción de medidas transitorias, como incrementos temporales de tarifas en renta (sobretasa) y Gravamen a Movimientos Financieros y el impuesto al patrimonio, con beneficios tributarios para aliviar a determinados sectores. En Colombia, el impacto de los beneficios es mayor en tanto se conceden sin justificación técnica y sin acompañamiento administrativo, en respuesta a demandas particulares. De manera que los resultados, en términos de consecución de los objetivos de política que supuestamente entrañan, son exiguos por no decir que nulos. De hecho, no hay estudios que soporten su conveniencia. Mientras que la realidad evidencia su ineptitud. Por ejemplo, el mercado accionario en Colombia sigue siendo pequeño y altamente concentrado pese a que desde hace cerca de cincuenta años ha sido privilegiado con beneficios tributarios.

Fuera de algunas bondades, como la de derogar la Ley que autoriza la suscripción de contratos de estabilidad jurídica (963 de 2005), y pese a las recomendaciones del Banco Mundial, el proyecto de reforma adiciona algunos beneficios más como el de eliminar el gravamen al superávit por colocación de acciones cuando se abone en la cuenta de los beneficiarios y reducir a la mitad la tarifa a la que estarían gravados los ingresos derivados de las inversiones de capital del exterior de portafolio, percibidos por personas jurídicas. Además, la conveniencia de este tipo de normas debe considerar otros temas como su efecto sobre la revaluación, la inestabilidad que causa el ingreso de este tipo de recursos al país.

Edición N° 00330 – Semana 23 al 29 de Noviembre de 2012

1 http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI

2 Gobierno Nacional, PROYECTO DE LEY. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE LEY “POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” Pág. 122

3 En el estudio se advierte que la diferencia entre esta cifra y el 3% del PIB que calcula el Gobierno se explica por la medición de distintos universos “Por ejemplo, la cifra estimada en este informe incluye gastos tributarios vinculados al impuesto sobre la renta personal, los cuales no están incluidos en las estimaciones oficiales”. Banco Mundial. El Gasto Tributario en Colombia: una propuesta de evaluación integral y sistémica de este instrumento de política pública”. Pág. 4

 
 
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