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Análisis de los derechos a la participación y la consulta previa para la población afrocolombiana: problemas y oportunidades…

  Ariel Rosebel Palacios
  Miembro Equipo Técnico Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas1
   
 

El presente artículo tiene como propósito brindar un análisis al mecanismo de representación nacional del pueblo afrocolombiano establecido por el Gobierno Nacional con ocasión a las discusiones y deliberaciones de su agenda legislativa próxima. En especial, las implicaciones proyectadas con la estructuración de una Comisión Consultiva Nacional de Alto Nivel de Comunidades Negras y Afrocolombianas para la realización de consultas previas de medidas legislativas y administrativas mediante la expedición del Decreto 2163 de 2012.

Este acto administrativo que orientó el gobierno nacional marco esperanza en tanto que confiaron en que se resolverían los limbos jurídicos en materia de representación, pero acto seguido las acciones jurídicas de sectores importante de las comunidades  posibilitaron que la Corte Constitucional declarara la suspensión provisional de la Resolución 0121 y los actos administrativos que  se hayan proferido en desarrollo de la misma.

En efecto por que la Corte Constitucional evidenció vicios de procedimientos en el instrumento de convocatoria y posterior elección de representantes al espacio nacional. Más allá de ello, el mecanismo que se definió mediante el Decreto 2163 de 2012 y que posteriormente fue suspendido por esa dependencia judicial otorgaba  la representación y la vocería territorial a un segmento de la población afrocolombiana por su especial forma organizativa en el territorio, pero deja en evidencia, en primer lugar, un profundo vacío para reconocer las complejidades del proceso étnico organizativo afrocolombiano, en tanto que desconoce las otras formas organizativas distintas a los consejos comunitarios, y en segundo lugar, no cumple con las observaciones y obligaciones que la Corte Constitucional ha sugerido sobre los procesos de consulta previa. De ahí, que sea del todo pertinente, una propuesta de análisis de los derechos a la participación y a la consulta previa para la población afrodescendientes en Colombia, como la aquí propuesta, dirigida a identificar los problemas actuales y las posibles oportunidades para la garantía efectiva de estos derechos.

La cuestión de la representación afrocolombiana

El gobierno nacional construyó un marco jurídico institucional para la representación de  los ciudadanos afrocolombianos a pesar de las grandes dudas sobre las inconveniencias  de aterrizar las discusiones a un espacio de interlocución y decisión amarrado exclusivamente sobre la Ley 70 de 1993. Es importante tener en cuenta, que han existido pronunciamientos que cuestionan la idoneidad jurídica y política, como ejercicio que pondera los derechos en cuestión y que no se ven recogidos con respecto a la existencia de una institucionalidad prevista para la reglamentación de la ley en sí misma y a lo cual, hoy se denominó: “limbo jurídico”. No obstante, el decreto  pretendía resolverlo, pese a las grandes advertencias, comunicados y suplicas que líderes y lideresas afrocolombianas le hicieran al Ministerio del Interior.

De ahí que, es altamente irracional seguir concibiendo que las discusiones internas del proceso organizativo afrocolombiano y la relación modelo de desarrollo y pueblo afrocolombiano tengan que ser unilateralmente resueltas por el gobierno nacional vía la expedición de mecanismos administrativos que violan principios de autonomías y blindan toda posibilidad de generar un proceso de unidad étnico organizativa afrocolombiana.

El marco jurídico

La estructura del Decreto 2163 determinó revestir la representatividad y adjudicar la responsabilidad única y exclusivamente en los Consejos Comunitarios respecto de todas las decisiones que implican brindarle continuidad al modelo de desarrollo económico de Colombia. En sumo, es una visión limitada del pueblo afrocolombiano que lo ubican y limitan a la ruralidad, pero además, es una mecánica jurídica que en efecto acomoda las incomodidades institucionales que se han dejado evidenciar en interpretaciones como: el “tropel” que implican los procesos de consulta previa con las comunidades negras, afrocolombianas, Palenqueras y Raizales.

Es relevante explicitar que el pueblo afrocolombiano se encuentra en la actualidad bajo el fuego cruzado y en el epicentro de un conflicto que se reconfigura surtiendo  menos concentración en  tácticas contrainsurgentes y profundiza sus capacidades militares generando protección a los distintos intereses corporativos y anti estatales que se pelean las oportunidades que trae consigo la propuesta de crecimiento económico enmarcada en el Plan Nacional de Desarrollo y tratados multilaterales. Pues bien, el modelo integra una avanzada estrategia de expropiación territorial que no termina allí, sino que aterriza e impone el autoritarismo con  el reajuste y modificación de todas las medidas normativas que tienen por objeto proteger la diversidad étnica, cultural, y también, desbaratar la integridad territorial   que hoy sostiene el pueblo afrocolombiano. Aún resiste.

Los impactos por el modelo de crecimiento económico en Colombia,  que es integrado y acelerada por cinco locomotoras de la cual hace parte un motor legislativo que sacude las bases normativas para posteriormente abrirle paso a la locomotora minera que fundamentalmente va en detrimento de cualquier posibilidad de construir un panorama de acceso a derechos para las mayorías del país y en particular para el pueblo afrocolombiano.

Es relevante expresar que, los antecedentes históricos, el nivel de Necesidades Básicas Insatisfechas2 (NBI), los impactos desproporcionados del conflicto y la minería organizada y desorganizada, sin duda serán determinante en la línea de agudización y profundización del escenario de empobrecimiento. En el año 2012, el gobierno nacional además de no cumplir con la construcción e implementación de un marco de protección a los pueblos afrocolombianos ordenado por la Corte Constitucional hace más de tres años, por el contrario, ha emitido resoluciones como la (180241 y 0045) que declaran importantes territorios de las comunidades a lo largo del territorio del Pacífico; como zonas estratégicas mineras. Ante la gravedad de estos impactos no se generan procesos de diálogo intercultural como supone el derecho a la consulta previa. No obstante, resulta curioso  que sectores institucionales reconozcan  que  las apuestas mineras de alta escala en el territorio no solo destruyen las relaciones y vínculos de tradición del pueblo afrocolombiano, sino también, las condiciones materiales de existencia y supervivencia en el territorio.

Dicho de otra manera, lo inmediatamente anterior pone de presente no solo una crisis humanitaria que se asienta cada vez más fuerte en el Pacifico colombiano, sino que también, no deja perder de vista los diagnósticos preocupantes y denuncias alarmantes que han emitido los escenarios académicos y comunidad internacional sobre los limites frente al acceso a derechos y que son apuntalados por prácticas de exclusión y empobrecimiento. Según la dinámica institucional; en mérito de ocupar por parte de las comunidades negras y pueblos afrocolombianos los índices más preocupantes en los registros de medición y evaluación de impactos de la política pública del país.

Nótese, que mientras el impacto territorial de la política pública muestra un panorama poco alentador para los territorios ocupados por comunidad negra y pueblos afrocolombianos, simultáneamente son asediados por asesinatos de jóvenes y niños, explosión de artefactos en viviendas y una destrucción masiva dirigida por la visión de minería a gran escala y redefinición de fronteras territoriales a sangre y fuego, por quienes tienen el propósito de adjudicarse poder de control territorial para incidir en la seguridad de los megaproyectos y rutas del narcotráfico. En lo corrido del año 2013 se han registrado en Buenaventura 20 muertos por enfrentamientos relacionados con el narcotráfico, ¿qué tan lejos está el narcotráfico de la política en Colombia?

Tampoco perdamos de vista que es una línea de continuidad, en tanto que el año 2012, los registros de organizaciones y ONGs completaron  más de 600 jóvenes asesinados entre Buenaventura, Tumaco, Guapi, Itsmina y Quibdó, con un panorama de desplazamiento superior a diez mil personas y con un nivel de confinamiento evidenciado ya no solo en la esfera rural, sino también en las zonas urbanas. Ésta, es una realidad  de fuertes preocupaciones en el movimiento organizativo afrocolombiano y que entra a constituir parte de las invisibilidades en una diáspora que en la cotidianidad marca los proyectos de las familias de la comunidad negra y afrocolombiana en el Pacifico, el Caribe y zonas marginales de las ciudades colombianas.

Es perentorio plantear que, quienes definan ser los voceros y tomen las decisiones que comprometen el presente y futuro del  pueblo afrocolombiano deben tener una lectura clara sobre los ataques brutales y acciones que socavan las posibilidades de protección de los derechos no solo individuales, sino  como pueblo.

Los seis problemas más  graves del Decreto 2163 y la alarma de la Corte Constitucional:

1. Una de las más graves contradicciones del Decreto radica en que el gobierno nacional  estructuró en primer lugar, unos considerandos que van desde referir el artículo 7° de la Constitución Política en prosa de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural del país y luego soslayar los parámetros normativos a un segmento de la población afrocolombiana,  en segundo lugar, realizó mención a la Ley 70 de 1993 y al convenio 169 de la OIT respecto de la necesidad de consultar a los pueblos interesados mediante sus instituciones representativas, para finalmente resolver con fundamento en una visión reducida sobre el componente poblacional que supone el dialogo intercultural de ese mismo marco normativo. Es decir, viola el artículo 8 del mismo convenio 169 de la OIT, en tanto que este plantea en su desarrollo; que son las mismas expresiones organizativas las que definen su representatividad. “En algunas instancias, el término “instituciones” se usa para hacer referencia a las instituciones u organizaciones físicas, mientras que en otras puede tener un significado más amplio que incluye las prácticas, costumbres y patrones culturales de los pueblos indígenas”3.

2. La visión reducida hace relación a la forma como se desdibujan las citas normativas anteriores con ocasión a las resoluciones  0121 y 0254 de 2012 que también se citan en los considerandos de forma perversa y que evidentemente van a tener una incidencia corrosiva de los aspectos a que se refiere la medida de Decreto. Dicho de otra manera, las resoluciones corresponden a una forma de gobernabilidad que ha tomado cada vez más fuerza y ha asentado su accionar sobre los aspectos que involucran al pueblo afrocolombiano, sin tener en cuenta la visión de sus bases organizativas comunitarias  no solo en los territorios ancestrales, sino a lo largo y ancho del país donde reside el pueblo  afrocolombiano.

Para efectos del entendimiento, es fundamental  plantear que el artículo 2 de la Ley 70 del 93, en el numeral 1 y el numeral 5 define de forma integral el segmento poblacional a que refiere y no margina, de tajo, al resto de la población. Es evidente, cómo la variable de desplazamiento étnico ha constatado que un número significativo de negros y afrocolombianos han salido de sitios de ocupación ancestral y territorios de Consejos Comunitarios. Esta  consideración anterior,  es un aspecto de trascendencia que hoy más que nunca y en tiempos de crisis humanitaria debe tenerse en cuenta para analizar la: relación campo poblado. En tanto que; “ Comunidad negra es el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen unan cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbre dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos4. En contraste, lo señalando por el gobierno nacional a partir del Decreto; la condición étnica solo procede por el reconocimiento territorial que el Estado ha realizado y no por compartir una sola historia o compartir un trato histórico marcado entre otras cosas por la historicidad iniciada con  la institución  esclavitud, dicho de otra manera, la medida no guarda proporcionalidad con la misma Ley 70 de 1993.

3. Así las cosas, se tiene en cuenta una parte de las comunidades en el marco de las deliberaciones y se excluyen en proporción y de forma catastrófica más del 90% de los afrocolombianos. El mecanismo conforma una Comisión Consultiva de Alto Nivel con delegados de  Consejos Comunitarios que demuestren el titulo colectivo a partir del desarrollo de resoluciones de titulación territorial con acomodo a lo establecido en la Ley 70 de 1993. La participación en esta  Comisión Consultiva, en lo fáctico, marca una dependencia del número y cantidad de Consejos Comunitarios que ostentan tener la resolución  en los departamentos. Por consiguiente, la participación que se buscó establece; de uno a cuatro  (1 a 4) delegados por departamento,  teniendo en cuenta  que la realidad los procesos de titulación que históricamente  han estado precedido por la precariedad y lentitud de los procesos desarrollados por la singular  institucionalidad del Incoder5 de cara al pueblo afrocolombiano y  en consecuencia no todos tienen títulos.

4. Encima, la catástrofe no termina allí, el procedimiento que buscó reglamentar el Decreto  no solo excluye al proceso organizativo afrocolombiano en su más amplio espectro, sino que también, generó exclusiones al interior de los consejos comunitarios que poseen los títulos colectivos y no habían realizado actualización de sus juntas directivas e igualmente reportado la documentación pertinente a las oficinas de la Dirección de Comunidades Negras y afrocolombianas del Ministerio del Interior. Agregado a lo anterior, tampoco, previó las proporciones en la representación interna de Consejos Comunitarios y en efecto generó  divisiones y fracturas en los procesos de acción conjunta de las comunidades en las regiones. Entre otras cosas, porque algunos núcleos de Consejos Comunitarios pequeños en proporción territorial y poblacional  terminaron quedándose con la representación absoluta ya que ostentan mayorías de títulos individuales respecto de los Consejos Comunitarios Mayores que ostentan en perspectiva de fortalecimiento étnico territorial; un solo título colectivo.

5. En lo sustancial, las funciones develan una gran confusión institucional.  Se establece una Comisión Consultiva Nacional que recoge gran parte del espíritu de la Ley 70, pero se comete el garrafal error de establecer (en el artículo 3  numeral 7) que es la única instancia de consulta previa de medidas legislativas y administrativas. Entre otras incomprensiones no solo juega con la frase: comunidades que representa. En consecuencia,  se puede deducir que son las que viven en el Pacífico y el Caribe según lo establece el artículo 45 de la Ley 70. No obstante, es significativo resaltar que el espíritu del convenio 169 respecto de comunidades tribales no se cierra a poblaciones que vivan en tribus, sino a que conserven unas prácticas propias y culturalmente definidas en su condición étnica.  Este entendimiento, constituye discusiones de avanzada en el país en tanto que las apuesta de visibilidad estadística en Colombia han determinado que los procesos de auto reconocimiento no se limitan a una frontera territorial, si fuere el caso, para información a la reiterada confusión en el Ministerio del Interior. La confusión del Ministerio del Interior es precisamente considerar que la condición étnica es solo y exclusivamente de las poblaciones que aún resisten en los territorios rurales.  y que en consecuencia, los únicos que ostentan el derecho a la consulta previa son los que poseen títulos colectivos.  Este constituye un gran error, ante la falta de comprensión y lectura de las sub reglas jurisprudenciales de la Corte Constitucional.

6. Debe reiterarse que el derecho a la consulta previa tiene como finalidad proteger la diversidad étnica e integridad cultural de los pueblos étnicos existentes, y garantizar la participación en las decisiones que los afectan sin  importar donde se encuentren situados. “Se encuentra vinculado al derecho a la identidad, autonomía, autodeterminación, el derecho a conservar las instituciones propias, usos y costumbres, idioma, espiritualidad, religiosidad, el derecho al territorio”6. Bajo esta interpretación no es conveniente excluir a las mayorías del pueblo étnico afrocolombiano de escenarios de consulta previa de medidas que no solo afectan a territorios titulados, sino también a territorios en procesos de titulaciones, territorios ocupados ancestralmente y nuevas territorialidades que reconfiguran los procesos de desplazamiento forzado, migración por conflicto armado, violencia sociopolítica y el actual modelo de crecimiento económico.

Para terminar, las transformaciones demográficas que han generado las prácticas y políticas públicas de exclusión y expulsión territorial, no pueden dejarse de lado en tanto que han terminado desdibujando el paraguas demográfico que prefijó la Ley 70 de 1993,  pese, al gran error de concebir a la población étnica afrocolombiana como poseedoras de derechos territoriales en las riveras del pacifico y el caribe, sin tener en cuenta que importantes segmentos poblacionales  resisten desde la época de la colonia en otras esferas del territorio nacional y mucho más en tiempos de crisis humanitaria.

Es importante considerar que muchas organizaciones afrocolombianas, consejos comunitarios y grupos de académicos en lo nacional e internacional, así como también las organizaciones de mujeres afrocolombianas han insistido en crear un dialogo abierto para disponerse a construir un mecanismo idóneo de participación con posterioridad a la Sentencia del Consejo de Estado en la cual se declara la nulidad del Decreto 2248 de 1995. El proceso de exigibilidad de las organizaciones afrocolombianas proyectado desde las autonomías han permitido  establecer espacios de deliberación y articulación para analizar y proponer las políticas del país no han sido reconocido, de ahí que, el gobierno nacional determinó aspectos que sólo le corresponden al pueblo afrocolombiano desde el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural.

Así las cosas, con este nuevo cuadro institucional que es reincidente respecto del pueblo afrocolombiano, siguen enredadas las cuestiones legales de los procesos de consulta previa con el pueblo étnico afrocolombiano de cara a una agenda legislativa que tiene entre otros propósitos aprobar cuatro importantes proyectos de ley: Proyecto de Estatuto de Desarrollo Rural, Código de Minas, ley de “Igualdad de Oportunidades” para el pueblo afrocolombiano  y proyecto tan esperado por las empresas mineras y consorcios económicos; ley estatutaria de consulta previa.

En concordancia con lo anterior, otro de los  problemas que reviste este escenario  vincula a que también constituye un apalancamiento del marco institucional que el Gobierno Nacional  tiene proyectado en la propuesta borrador del proyecto de ley de consulta previa.

En esta perspectiva, se espera que luego de los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional (Sentencia T 823 de 2012 y Auto de suspensión del 4 de Diciembre de 2012), donde declara la suspensión provisional de los procedimientos adoptados por el gobierno nacional. Así las cosas, la Corte Constitucional mantiene los mínimos en derechos y recuerda la importancia  al procedimiento y a los estándares jurídicos que debe tener el gobierno nacional para salvaguardar  derechos del pueblo afrocolombiano.

El Gobierno Nacional debe convocar al proceso organizativo afrocolombiano, sin exclusiones y en tiempo perentorio para construir un mecanismo que luego de derogar y revocar, estos vicios ya señalados, permita encontrar un espacio más idóneo de participación y representación afrocolombiana. En efecto, si ese no es el caso, toda la edificación que está construyendo el Gobierno Nacional respecto a lo aquí referido sufrirá fuertes resquebrajamientos en especial la integridad de su agenda legislativa.

Edición N° 00335 – Semana del 18 al 24 de Enero de 2013

1 Miembro del Equipo Técnico de la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas – CNOA, Asistente de investigación de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES.

2  Ver… PNUD. 2011. Afrocolombianos Frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Disponible en URL: http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?x=66140 Búsqueda realizada el día 28 de Mayo de 2012.
Ver….CODHES. 2012. Boletín No 79: Desplazamiento Creciente y Crisis Humanitaria Invisibilizada.: http://www.codhes.org/images/stories/pdf/bolet%C3%ADn%2079%20desplazamiento-%20creciente%20y%20crisis%20humanitaria%20visible.txt.pdf
Ver….Consejo de Derechos Humanos, Naciones Unidas. Informe de la Experta Independiente sobre Cuestiones de las Minorías, Sra. Gay McDougall. Misión Colombia. (A/HRC/16/45/Add.1), 25 de enero de 2011.

3 Los Derechos de los pueblos Indígenas y tribales en la práctica. Guía OIT. Pág. 50

4 Ley 70 de 1993. Artículo 2, numeral 5.

5 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder.

6 Patricia Tobón – Sonia Lucía Londoño. Análisis borrador de proyecto de ley estatutaria de consulta previa. Consultoría para loe Derechos Humanos y el Desplazamiento. Pág. 2 – párr. 2

 
 
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