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Referendo, constituyente y paz

  Pedro Santana Rodríguez
  Presidente Corporación Viva la Ciudadanía
   
 

La semana anterior la delegación de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, hicieron pública su propuesta para el punto dos de la Agenda que trata sobre las reformas políticas que hagan viable la conversión de este movimiento insurgente, levantado en armas contra el Estado, en un proyecto político que actuaría en la legalidad. Hay dos asuntos que merecen la pena destacarse antes de referirnos a las propuestas concretas en materia de reformas políticas. El primero es que de una lectura atenta al documento  publicado el 21 de junio sobre el tema agrario se desprende que dicha propuesta está dirigida al fortalecimiento de la economía campesina en su conjunto y por tanto va mucho más allá de un proceso de reforma agraria que sólo beneficiaría a la base fariana. En efecto sin conocerse el dato de la cantidad de tierras que se pactó en el acuerdo si es claro que las zonas de reserva campesina que es la forma de organización de la producción acordada y el plan de inversión social en educación, vivienda rural, salud, infraestructura vial, asistencia técnica, distritos de riego, catastro agrario y legalización de la propiedad campesina, de todo ello se desprende que lo que negociaron las FARC con el gobierno fue un ambicioso programa de fortalecimiento de la economía campesina para el conjunto del campo colombiano y que seguramente la base de simpatizantes de esta guerrilla en el campo también se beneficiará de terminar el acuerdo con la firma de la terminación del conflicto, pero no solo ellos sino una población mucho mayor. Esto es importante al momento de examinar los mecanismos de refrendación de los acuerdos.

Un segundo tema es que la propuesta de reforma política tiene los mismos alcances de la propuesta agraria, es decir, la propuesta de las FARC no sólo busca condiciones para transitar de las armas a las urnas sino que busca un conjunto de reformas en la estructura del Estado que van mucho más allá de crear unas condiciones que le permitan transitar a la vida política legal. Esto hace que la discusión sobre el mecanismo de refrendación de los acuerdos adquiera unas características muy particulares e importantes como lo veremos más adelante.

No nos detendremos por ahora en todos y cada uno de los 10 puntos que fueron presentados en La Habana por parte de los delegados de las FARC. Simplemente comentaremos rápidamente algunos de esos puntos para adentrarnos en el debate sobre el mecanismo de refrendación popular que es uno de los temas que  han concentrado la discusión en la últimas dos semanas a raíz del texto publicado en la Revista Semana por el jefe de la negociación en nombre del gobierno, Humberto de la Calle Lombana y las respuestas que han dado en entrevistas a los medios de comunicación los jefes guerrilleros.

Los 10 puntos de la Reforma Política se refieren a lo que las FARC llaman (1) Reestructuración democrática del Estado y reforma política como primer punto del listado, allí incluyen la redefinición de los poderes públicos y de sus facultades, así como el equilibrio entre ellos, eliminando el carácter presidencialista del Estado, proponen la organización institucional de una rama del poder popular; el fortalecimiento del proceso de la descentralización hacia una mayor democracia local; el rediseño constitucional del orden jurídico económico; la reconversión de las Fuerzas Militares hacia una fuerza para la construcción de la Paz, la reconciliación y la protección de la soberanía nacional. De manera especial, dicen, la reforma de la rama judicial que libere a la justicia de su escandalosa politización, le devuelva su independencia como rama del poder y la convierta en presupuesto indispensable  para la Paz.

En este punto proponen una reforma electoral y en esa reforma se debería garantizar la participación de las fuerzas políticas opositoras. Y culminan con la propuesta de elección popular de los organismos de control, Procuraduría, Contraloría, Defensoría del Pueblo y también del Fiscal General de la Nación.

El segundo punto se refiere a las garantías plenas para el ejercicio de la oposición y del derecho a ser gobierno. En el centro de este punto está la propuesta de aprobar un Estatuto de la Oposición, contentivo de garantías políticas y de seguridad individual y colectiva a proveer por el Estado e incluye medidas de financiación y acceso a los medios de comunicación, ente otros. En este punto además plantean la exigencia de suprimir las prácticas paramilitares, criminales y mafiosas que impiden el ejercicio de la oposición política y la participación popular. Allí exigen la reparación para las víctimas de la Unión Patriótica y la devolución de su personería jurídica.

El tercer punto se refiere a las garantías plenas a las organizaciones guerrilleras para su participación en la vida política. En este punto insisten en garantías de acceso a los medios de comunicación, condiciones de seguridad y acceso al financiamiento de las campañas políticas.

El cuarto punto se refiere a la llamada por las FARC democratización de la información y la comunicación y de los medios masivos de comunicación. En este punto incluyen el estímulo a la participación política mediante la democratización tanto de la propiedad de los medios masivos de comunicación como del fortalecimiento de la comunicación pública. Así mismo medidas y estímulos para la masificación del uso del Internet en sectores populares y en las comunidades indígenas y afros.

El quinto punto trata del estímulo a la participación de las  regiones, los entes territoriales y los territorios. Aquí se refieren a la participación de los  entes territoriales en el diseño y la definición de las políticas públicas en materia política, económica, social, cultural y ambiental. Proponen la creación de un Consejo de la Participación Territorial en el que tengan asiento representantes de las entidades territoriales reconocidas en la Constitución y proponen una reforma a la Cámara de Representantes en que se garantice la presencia de por lo menos tres representantes por departamento así como de las comunidades indígenas, campesinas y afrodescendientes y un fortalecimiento de la descentralización con mayores competencias para los entes territoriales y con mayores recursos económicos. Se abrirá paso a la creación de las regiones, las provincias y los distritos especiales como entidades territoriales. Elevación del Chocó a categoría de entidad territorial especial.

Un sexto punto se refiere a la participación social y popular en el proceso de la política pública y de la planeación, y en especial de la política económica. Abogan en este punto por una participación decisoria en los  espacios de planeación y proponen una participación popular en el Consejo Nacional de Política Económica, CONPES, del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, y en la Junta Directiva del Banco de la República. Los planes de desarrollo, los presupuestos públicos, así como los planes de ordenamiento territorial serán participativos en todas sus etapas. La sostenibilidad fiscal y la autonomía de la banca central será rediseñado y puesto al servicio de las funciones sociales del Estado y del buen vivir de la población.

El séptimo punto se refiere a las garantías de participación política y social de comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, así como de otros sectores sociales excluidos. Aquí incluyen temas como la consulta previa y el fortalecimiento de las circunscripciones especiales de las comunidades negras e indígenas ampliando sus actuales niveles de representación. Plantean la creación de una circunscripción especial campesina y el reconocimiento de los llamados territorios campesinos. Plantean adoptar la “Declaración de los Derechos Campesinos” de la ONU y la promoción de la participación de otros sectores sociales como las mujeres, los jóvenes y las comunidades LGBTI. Plantean que el Estado debe respetar y estimular las formas de participación de las comunidades campesinas, indígenas, afrodescendientes, creadas autónomamente por ellas y en torno a este apoyo, plantean la creación de un llamado cuarto poder, el Poder Popular.

El octavo punto se refiere al estímulo a la participación social y popular en los procesos de integración de Nuestra América. En este punto se refieren principalmente a la participación social y popular especialmente en el CELAC y en UNASUR.

El noveno punto se refiere a la cultura política para la participación, la paz y la reconciliación nacional y derecho a la protesta y a la movilización social y popular. Plantean allí la derogatoria de todas las medidas restrictivas a la movilización social y en concreto a las normas consagradas en la llamada Ley de Seguridad Ciudadana.

Finalmente en el punto 10 de la propuesta plantean la Convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. El propósito central de dicha Asamblea Nacional Constituyente sería a juicio de las FARC sellar los eventuales acuerdos para una terminación del conflicto y sentar las bases para una paz con justicia social, estable y duradera. El acuerdo deberá darle viabilidad jurídica y política a la convocatoria, definir la conformación, incluida de manera especial la participación de las fuerzas insurgentes, así como el temario, el cual debe perfeccionar diseños actuales inconclusos, incorporar nuevos y contener en todo caso cláusulas pétreas en materia de derechos fundamentales.

La constitución que surja del proceso constituyente será el verdadero tratado de paz, justo y vinculante, que funde nuestra reconciliación, rija el destino de la nación colombiana y la encauce hacia la mayor democratización política, económica, social y cultural.

Como ya anticipamos se trata de una propuesta amplia de reforma política que no está circunscrita aunque contiene aquellos puntos relacionados con las garantías para la participación política de las FARC. Sin desmedro a que en el futuro vaya a volver sobre estos temas quisiera hacer aquí un primer comentario general y breve a la propuesta. Lo primero que habría que señalar es que con la excepción del punto del llamado cuarto poder, Poder Popular, el resto de las propuestas han sido planteadas por distintos sectores tanto en el seno mismo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 como en posteriores debates sobre la estructura del Estado. Es decir no se trata de propuestas que no se hayan discutido en el pasado en el país. Sobre ellas se puede estar de acuerdo o en desacuerdo pero no son exabruptos o propuestas que busquen sustituir el Estado Democrático y Social contenido en nuestra Carta Constitucional.

Hay unas propuestas que apuntan a la reforma de estructuras del Estado dentro de ellas se destacan el debate y la propuesta para superar el presidencialismo pero no plantean con claridad la alternativa, por ejemplo, si lo que quieren es un régimen parlamentario. Esta propuesta ha sido discutida entre nosotros sin avances concretos, aquí la propuesta es gaseosa. No proponen alternativa concreta al presidencialismo. La elección popular de todos los organismos de Control también ha sido discutida largamente ante la crisis de estos órganos del poder público. Ahora mismo se discute sobre la Procuraduría y sus poderes. Hay un consenso en que la forma de elección de los mismos no ha resuelto la necesidad de contar con unos organismos de control independientes y al servicio de los ciudadanos. Este sigue siendo un propósito no conseguido hasta el presente, luego su discusión es pertinente. Hay otras propuestas que no necesariamente coinciden con la fórmula de la elección popular planteada por las FARC como por ejemplo que sean elegidos de ternas que presente la oposición o que los postulados no pertenezcan a los partidos que conforman el gobierno o también que los candidatos provengan de organizaciones profesionales de la sociedad civil o que se organice un concurso meritocrático para seleccionar los candidatos. Como se observa este no es un tema nuevo en el debate público. La pregunta es si debería hacer parte o no del temario de la Mesa de la Habana. Hasta el momento el gobierno no se ha referido en concreto a este último punto. Ha habido declaraciones del propio presidente, Juan Manuel Santos, de que las FARC quieren ir más allá de lo pactado en la Agenda pero no se ha dicho con claridad sobre qué temas cree el gobierno que se ha ido más allá de lo pactado en la Agenda de las negociaciones.

Forman parte de esos asuntos estructurales del Estado también temas como la representación de la sociedad civil en organismos como el CONPES, la Junta Directiva del Banco de la República, el CONFIS y las modificaciones en la estructura de elección de los representantes a la Cámara y los alcances también gaseosos de la llamada en la propuesta, Cámara Territorial, representación de las minorías y de los grupos étnicos y eventualmente una representación de las comunidades campesinas en esa misma Cámara Territorial. Estas propuestas sobre todo ésta última también han sido planteadas en el debate público y sobre ella tenemos menos dudas sobre su pertinencia. La ampliación por ejemplo a un mínimo de tres representantes por los departamentos es una vieja aspiración por lo demás justa de los departamentos de los llamados antes de la Constitución de 1991 de manera inapropiada como Territorios Nacionales. En estos departamentos se sabe que las FARC tienen una presencia destacada de tal manera que podrían ser vistos como parte de las medidas de favorabilidad política para su conversión en  organización política legal.

En esa categoría de reformas estructurales entrarían también las propuestas de reforma a la justicia. Este tema es también parte de la Agenda Nacional. La verdad es que esta reforma es urgente en el país dado los enormes problemas de legitimidad que se vienen presentando en las altas cortes. Pero, también aquí la pregunta es la pertinencia y la posibilidad real de abordar estos temas en la mesa de negociaciones de La Habana. Volvemos sobre el punto central, los temas son parte de la Agenda Nacional sin embargo la pregunta pertinente es si son temas de negociación en la mesa.

Un segundo grupo de propuestas está claramente consignado en la Agenda para la terminación del conflicto de manera acotada y precisa y se refieren a medidas de favorabilidad política como el tema de acceso a los medios de comunicación, autoridades electorales, financiamiento de las campañas, personerías jurídicas no ligadas al umbral, desmonte de grupos paramilitares y garantías para el ejercicio de la política y quizás un punto central que tiene que ver con el Estatuto de la Oposición, así como la seguridad y la protección de los ex guerrilleros que decidan participar en las actividades políticas. Sobre estos temas tendremos oportunidad de referirnos más adelante.

Hay un tercer grupo de propuestas que tienen que ver con la participación ciudadana como el tema de las consultas previas que la propuesta quiere extender a las comunidades campesinas además de cobijar a los grupos étnicos. También allí se consignan desde mi punto de vista las propuestas sobre fortalecimiento de la descentralización tanto en sus funciones como en sus recursos así como la creación de las entidades territoriales que se refieren a las  regiones, a las provincias y a las entidades territoriales indígenas que están consignadas en la Carta de 1991, pero que no se han puesto en marcha. Aquí caben también los  temas referidos a la participación ciudadana en la formulación de los planes de desarrollo, los presupuestos públicos y el carácter vinculante de la misma participación. Estos temas son también a mi juicio pertinentes y deberán ser acotados para su negociación en la Mesa.

Constituyente y Referendo

Pero, el tema que ha concentrado la atención tanto de los medios como de la opinión pública no ha sido tanto el de los contenidos de las propuestas que hemos presentado en las líneas anteriores sino el mecanismo de refrendación de los acuerdos para la terminación del conflicto. El gobierno desde el comienzo ha planteado que su propuesta es la convocatoria de un referendo para que mediante este mecanismo se refrenden los acuerdos que requieran la aprobación del soberano. El pronunciamiento ha sido escueto y en artículo escrito por el jefe negociador, Humberto de la Calle Lombana, se ha tratado de sustentar dicha propuesta. El argumento más fuerte de este escrito es que la figura más adecuada para cerrar el proceso es el referendo que permitiría refrendar los acuerdos pactados en la Mesa de Negociaciones. Una Constituyente -dice el jefe negociador por parte del gobierno- sería abrir un espacio para una nueva deliberación con resultados inciertos puesto que la Asamblea Constituyente reabriría la discusión sobre lo pactado y pondría nuevamente en discusión el temario y las propuestas con un resultado incierto en cuánto este cuerpo es soberano para decidir. El argumento es fuerte en apariencia. Sin embargo, habría que discutirlo en concreto, ¿qué es lo que se va a refrendar? ¿Las reformas constitucionales a que haya lugar? ¿Se reformará la carta política por la vía del referendo y el resto iría por la vía del Congreso? Las FARC creen que se deben introducir cláusulas pétreas en la Constitución sin que se hayan referido muy concretamente en qué aspectos. Se especula que buscarían blindar el proceso y cerrar el paso a la justicia internacional para eventuales pedidos de extradición en contra de sus líderes. Y esto plantea otros problemas y otros escenarios.

Como lo ha señalado Rodrigo Uprimny, las dos vías son posibles y él se interroga de manera acertada sobre el riesgo que una Asamblea Constituyente se declare soberana y decida abocar una reforma de toda la Constitución con los riesgos que esto entraña. Yo pienso que se podría intentar una tercera vía y es una combinación de los dos mecanismos. Se podría convocar un referendo para que el pueblo decida la convocatoria de una Asamblea Constituyente limitada en su temario. Habría que decidir qué temas requieren de reformas constitucionales y una vez definido este temario someter el mecanismo y el temario a una refrendación popular con lo cual se eliminaría el riesgo de que la Constituyente se ocupe de otras materias. Al provenir la decisión del constituyente primario estaría limitando los alcances de dicho mecanismo y ello permitiría un control de los organismos constitucionales como la Corte Constitucional para evitar un desmonte de la Constitución misma con los riesgos de la inestabilidad jurídica que caracteriza los procesos constituyentes. Este mecanismo constituyente permitiría abocar reformas políticas y quizás una reforma judicial en los temas más acuciantes sin los riesgos de un mecanismo abierto como el que proponen las FARC. Pero, también sería una oportunidad para que en el referendo se pudiera plantear que una parte en todo caso no mayoritaria de dicha Asamblea pueda ser designada por las FARC que quedarán obligadas a aceptar los resultados y las conclusiones a que llegué dicha Asamblea sobre el temario puesto a su consideración. Por supuesto que las FARC tendrían unos cupos pero podrían también presentarse a las elecciones para buscar una mayor representación  en la misma. Esta es una propuesta para el debate.

Edición N° 00357 – Semana del 28 de Junio al 4 de Julio de 2013
 
 
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