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El descuadre tributario: evaluación del recaudo tributario en 2013

 

Jorge Espitia§

  Profesor universitario
   
 

El recaudo acumulado de los tributos administrados por la DIAN, a julio de 2013, asciende a $67,6 billones un 11,9% más que en 2012 cuando alcanzó un valor de $60,4 billones. La dinámica del recaudo durante el periodo enero a julio de 2013 fue inferior a la de 2012 (20,7%) y 2011 (28,7%). Estos ritmos de crecimiento diferenciados son mucho más claros cuando se observa el comportamiento mensual del recaudo real (p.e. tasa negativas de crecimiento en los meses de abril y junio de 2013).

Esa desaceleración en el ritmo de crecimiento es producto de la reforma tributaria de 2012 y una de las razones para que en la discusión del Proyecto de Presupuesto General de la Nación para 2014, el Gobierno Nacional, tenga que realizar una mini-reforma tributaria aplazando por un año la reducción de la tarifa del 4 por mil al 2 por mil del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) según lo acordado en la Ley 1430 de 2010 (Recuadro 1) para atender las demandas y acuerdos que hicieron posible levantar el Paro Agrario; con lo cual el Gobierno introdujo un Presupuesto Adicional para 2014 por $3,15 billones para el Sector Agropecuario.

El hecho que este nuevo gasto para atender las exigencias del movimiento campesino tenga una fuente de financiación predeterminada, el GMF, hace que el impacto sobre el déficit fiscal, y, por ende, sobre el saldo de la deuda pública nacional, sea completamente nulo; pues el gasto va a ser igual al recaudo que se obtenga por la no reducción de la tarifa del 4 por mil al 2 por mil tal y como estaba previsto.

Lo anterior, nos permite reflexionar en dos puntos: Uno, la reforma tributaria pasada y, otro, la regla fiscal. Respecto a la reforma tributaria pasada es posible señalar que, muy probablemente, el efecto de la misma no ha sido ni será neutro; y adicionalmente, hacer una reforma tributaria que deteriore el recaudo fiscal es realmente un despropósito desde el punto de vista de la hacienda pública y de la economía política.

Respecto a la regla fiscal hay que decir, que dentro del nuevo marco institucional, los adalides de la estabilidad jurídica así como los contribuyentes, van a tener que acostumbrarse a observar cambios regulares en las reglas del juego tributario cada vez que el Gobierno Nacional o el Congreso de la República tengan que realizar un nuevo gasto público al no poderlo financiar en el corto o mediano plazo con deuda pública debido a las restricciones que le impone la regla fiscal (Recuadro 2), pues todo nuevo gasto que se realice financiado con impuestos no impactará los ingresos ni los gastos estructurales, y, por ende, el resultado fiscal estructural y el saldo de la deuda. Todo lo contrario sucede si ese nuevo gasto se financia con deuda pública.

Así pues, todo gasto adicional que se incluya en el Presupuesto General de la Nación para atender las necesidades más sentidas de la población colombiana debe traer su propia fuente de financiamiento, con lo cual, además de contribuir a la estabilidad de las finanzas públicas, se impacta positivamente el crecimiento económico1; así lo siguieren famosos economistas como Joseph Stiglitz a efectos de evitar los grandes problemas de deuda pública como los que actualmente tienen que soportar los ciudadanos europeos: “Un principio aceptado desde hace tiempo es que un aumento equilibrado de los impuestos y el gasto estimula la economía, y si el programa está bien diseñado (impuestos a los más ricos, gasto en educación) el aumento del PIB y el empleo puede ser significativo” (Stiglitz, J. 2012. El precio de la desigualdad, pág. 19).

La diferencia absoluta en el recaudo, a julio de 2013 y de 2012, fue de 7,2 billones de pesos, de los cuales, el 12% lo explica el impuesto de renta; el 28% el IVA Interno; el 21% el impuesto al Consumo y el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE); el 21% el impuesto a la Gasolina; el 10% el Gravamen a los Movimientos Financieros; y, el 8% el recaudo externo (IVA y Arancel).

Una aproximación a los principales impuestos nacionales nos da cierta idea de lo que viene pasando con el recaudo luego de la reforma tributaria del año pasado.

Impuesto de Renta

La dinámica del impuesto de renta en 2013 es muy diferente a la de años anteriores en sus dos componentes, Cuotas y Retención. La tasa de crecimiento de la Retención fue superior a la de años anteriores, mientras que la caída de las cuotas es bastante significativa y diciente; esto hace que el crecimiento del recaudo real del impuesto de renta sea de tan sólo del 2,7% cuando en los años anteriores fue de 40,8% y 37,6%.

IVA Interno

El recaudo interno del IVA creció en términos reales un 15% al pasar de $13,5 billones en 2012 a $15,5 billones en 2013. Este incremento lo explica en lo fundamental el rubro de declaraciones que creció un 27,6% y participa en el recudo del impuesto cerca del 80%.

Recaudo Externo

Cabe señalar que estos impuestos dependen en lo fundamental de la evolución de las importaciones y del tipo de cambio. Las importaciones cayeron un 1,1% entre enero julio al pasar de 34.319 millones de dólares en 2012 a 33.958 millones en 2013. Entre las actividades que más contribuyeron a esta caída se encuentran la Industria Manufacturera y el sector de los combustibles. La desaceleración de la Industria Manufacturera Nacional se está reflejando en las importaciones.

IVA Externo

El recaudo del IVA externo creció en términos reales fue del 3,8% al pasar de $6,4 billones en 2012 a $6,7 billones en 2013. Este crecimiento lo explica, en lo fundamental, el comportamiento de la tasa representativa de mercado que ha presentado una tasa de devaluación en lo corrido del año respecto al año pasado, dado que las importaciones cayeron durante el periodo.

Arancel Externo

El recaudo del Arancel externo creció en términos reales un 15,1% al pasar de $2,0 billones en 2012 a $2,3 billones en 2013. Como en el caso del IVA externo, el crecimiento del arancel se explica por el comportamiento de la TRM que se deprecio durante el periodo ya que las importaciones descendieron 1,1% durante el periodo.

Impuesto al Consumo, Gasolina y ACPM y CREE

Finalmente, hay que señalar que con la entrada en vigencia de la reforma tributaria se modificó la estructura tributaria del gobierno nacional con tres nuevos impuestos: i) el Impuesto Nacional al Consumo; ii) el Impuesto Nacional a la Gasolina y ACPM; y, iii) el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE).

Por concepto del Impuesto al Consumo hay un acumulado al mes de julio de $723 mil millones de pesos de julio de 2013 asociados en lo fundamental a la prestación del servicio de telefonía móvil a la tarifa del 4%; la venta de algunos bienes importados o de producción doméstica, vehículos, motocicletas, barcos, entre otros, a las tarifas de 8% y 16%; y el consumo en restaurantes y bares a tarifa del 8% (MFMP 2013, pág. 89).

El nivel de recaudo del CREE asciende a $788 mil millones que corresponden a la retención en la fuente a las tarifas establecidas en el Decreto 862 de 2013 (0,3%, 0,6% y 1,5%).

El recaudo del Impuesto Nacional a la Gasolina y el ACPM, a julio de 2013, asciende a $1,5 billones los cuales corresponden a la retención en la fuente a título de este impuesto. Las tarifas de retención establecidas en el Decreto 862 de 2013 son de 0,3%, 0,6% y 1,5% ((MFMP 2013, pag. 89).

La dinámica de estos tres impuestos va a ser fundamental a efectos de evaluar el impacto de la reforma tributaria en el recaudo agregado.

Si se realiza una aproximación al estimado anual del recaudo de cada uno de ellos, partiendo de la información que existe al mes de julio, se tiene que el nivel que espera el gobierno nacional es inferior al que aquí se estima en cerca de 196 mil millones de pesos, mientras que en el Impuesto Nacional a la Gasolina y el ACPM es superior en $540 mil millones y en el CREE en cerca de $1,5 billones. Así pues, los cálculos de la Nación en estos nuevos impuestos que creó la reforma tributaria tienen una sobre estimación cercana a 1,8 billones de pesos para el 2013, el cual puede ser un faltante adicional sumamente importante en el cierre fiscal para el 2013.

Recuadro 1. Ley 1430 29-12-2010
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.

Artículo 3°. Eliminación gravamen movimientos financieros. Adiciónase el artículo 872 del Estatuto Tributario con los siguientes incisos y parágrafos:
“La tarifa del impuesto a que se refiere el presente artículo se reducirá de la siguiente manera:
– Al dos por mil (2×1.000) en los años 2014 y 2015
– Al uno por mil (1x 1.000) en los años 2016 y 2017
– Al cero por mil (0×1.000) en los años 2018 y siguientes.
Parágrafo. A partir del 1° de enero de 2018 derógase las disposiciones contenidas en el Libro Sexto del Estatuto Tributario, relativo al Gravamen a los Movimientos Financieros”.
Parágrafo Transitorio. El veinticinco por ciento 25% de los dineros recaudados por el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) durante las vigencias fiscales 2012 y 2013, se dedicarán exclusivamente al Fondo de Calamidades para atender los damnificados por la ola invernal del 2010 y 2011.

Fuente: Secretaría del Senado.

Recuadro 2.
LEY 1473 DE 2011
(julio 5)
Diario Oficial No. 48.121 de 5 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 5o. REGLA FISCAL. El gasto estructural no podrá superar al ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido.
El déficit estructural del Gobierno Nacional Central no será mayor a 1% del PIB a partir del año 2022.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional seguirá una senda decreciente anual del déficit en el balance fiscal estructural, que le permita alcanzar un déficit estructural de 2,3% del PIB o menos en 2014, de 1.9% del PIB o menos en 2018 y de 1.0% del PIB o menos en 2022.

ARTÍCULO 3o. DEFINICIONES. Únicamente para los efectos de la presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
d) Balance Fiscal Estructural: Corresponde al Balance Fiscal Total ajustado por el efecto del ciclo económico, por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética y por otros efectos de naturaleza similar. Equivale a la diferencia entre ingreso estructural y gasto estructural del Gobierno Nacional Central;
e) Ingreso Estructural: Es el ingreso total del Gobierno Nacional Central, una vez ajustado por el efecto del ciclo económico y los efectos extraordinarios de la actividad minero energética y otros efectos similares;
f) Gasto Estructural: Es el nivel de gasto consistente con el ingreso estructural, en las condiciones establecidas en la presente ley;

Fuente: Secretaría del Senado.

Edición N° 00371 – Semana del 4 al 10 de Octubre de 2013

§ Las opiniones aquí expresadas no comprometen a la entidad para la cual trabajo, De antemano se le agradecen los comentarios al presente documento que pueden ser enviado al correo jeespitia@hotmail.com

1 Esto sin tener presente que el Gobierno Nacional colombiano tiene una de las más bajas tasas de presión fiscal (Recaudo tributario / PIB) en América Latina. “Colombia exhibe ingresos tributarios relativamente bajos para su nivel de desarrollo. Entre los años 2007 y 2009, los ingresos del Gobierno Central promediaron un 14.0 por ciento del PIB, lo cual es sustancialmente menor al nivel de ingreso esperado (20.6 por ciento del PIB) dado el PIB per cápita colombiano. Este nivel de ingresos es el segundo más bajo entre los países de LAC7 (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, y Venezuela.), cuyo promedio es de 17.1 por ciento. Si bien el recaudo para el año 2011 ha sobrepasado las expectativas, ello no altera el hecho de que la recaudación es relativamente baja”. (“El Gasto Tributario en Colombia”. Banco Mundial, 2012, pág. 15).

 
 
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