Gancho al hígado: la Ley de Financiamiento

 

A pesar de que el eslogan de campaña de Duque fue “Menos impuestos, más salario mínimo para un país solidario”, esta Ley de Financiamiento desarrolla en buena medida lo que el candidato anunció en su propuesta de gobierno, en particular la propuesta 98: Simplificaremos el sistema tributario para empresas y personas naturales, con tarifas competitivas, mínimas distorsiones y digitalización total de las plataformas tributarias, con automatización de procesos de devolución.

 
Ricardo Jaramillo Rincón
 
Asesor Estrategia de Lobbying y Presión Política – Corporación Viva la Ciudadanía
 
 

Antecedentes

El pasado 31 de octubre el Ministerio de Hacienda radicó ante la Cámara de Representantes un proyecto de ley 240/2018C “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto nacional y se dictan otras disposiciones”1. Dentro de la exposición de motivos se señala que el objetivo de esta Ley de Financiamiento es “crear fuentes de financiamiento adicionales con el fin de sustentar las necesidades de gasto que enfrenta el gobierno en 2019 y, a su vez, incrementar el crecimiento económico y la progresividad que contribuirán positivamente a la recaudación, ejecución y distribución eficiente y eficaz de los recursos” [Exposición de Motivos, p.6].

En la medida en que esta ley únicamente se ocupa de temas relacionados con impuestos, se trata de una nueva reforma tributaria, la número 13 en los últimos 28 años. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, la necesidad de esta reforma surge de la revisión del Presupuesto General de la Nación para el 2019, en el marco de la cual “se advierte con preocupación que programas tan importantes como Familias en Acción, los créditos a los estudiantes de educación superior a través del Icetex, el Programa de Alimentación Escolar, la atención a población vulnerable, el Fondo de Reparación de Víctimas, los subsidios en el servicio de energía eléctrica para los estratos más bajos de la población y los requerimientos para igualar la UPC del régimen contributivo y subsidiado, entre otros, no cuentan con las partidas necesarias para ser ejecutados, afectando de forma significativa el gasto social y a la población más vulnerable” [EdM, p.6]. Se muestra como imperativo generar ingresos adicionales porque lo propuesto en la ley de PGN en materia de políticas sociales (que fue elaborada por el Gobierno Santos y modificada en su composición, no en el monto total por el Gobierno de Duque) se encuentra desfinanciado.

Al ahondar en esta argumentación, el Ministerio señala que “con base en los requerimientos adicionales recibidos durante el trámite de aprobación de la Ley del Presupuesto General de la Nación – PGN para 2019 en el Congreso de la República, la suma de recursos adicionales requeridos es de $14 billones de pesos. Esto corresponde a un presupuesto austero, pero que permite la continuación de programas sociales y económicos de vital importancia para la equidad y el crecimiento económico del país.  No obstante, es de advertir que incrementar en $14 billones el gasto soluciona la financiación de las nuevas apropiaciones, pero deteriora el balance fiscal del Gobierno Nacional Central al asignar recursos (endeudamiento) destinados a la amortización de las obligaciones de la Nación a financiar gastos que se encontraban desfinanciados (funcionamiento e inversión)” [EdM, p.7]. Es decir, el déficit presupuestal que se busca reducir surgió de la negociación entre los diferentes sectores representados en el Congreso de la República y que incidieron ante el Ministerio de Hacienda para priorizar sus gastos, no necesariamente de los “altos costos” de los programas y políticas sociales.

A pesar de que el eslogan de campaña de Duque fue “Menos impuestos, más salario mínimo para un país solidario”, esta Ley de Financiamiento desarrolla en buena medida lo que el candidato anunció en su propuesta de gobierno, en particular la propuesta 98: Simplificaremos el sistema tributario para empresas y personas naturales, con tarifas competitivas, mínimas distorsiones y digitalización total de las plataformas tributarias, con automatización de procesos de devolución. Se trata de reactivar el crecimiento con menores impuestos a las empresas, menos excepciones (existen más de 200) y mayor certidumbre (ver Regla Fiscal), para activar las inversiones que expanden la base tributaria y las inversiones en productividad que generan crecimiento sostenido de mediano y largo plazo2.

En este artículo se presentan brevemente los pilares sobre los cuales está construida la Ley de Financiamiento, algunas de las medidas que propone y sus posibles impactos.

Pilares

La Ley de Financiamiento se fundamenta en cinco pilares:

1. Balancear el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2019: Corresponde al argumento según el cual esta ley permitirá financiar programas del PGN de 2019 que a la fecha no cuentan con recursos suficientes.

2. Aumentar el crecimiento económico: Parte del supuesto según el cual la carga tributaria para las empresas en Colombia es elevada, por lo que se requiere crear mecanismos que promuevan la competitividad empresarial.

3. Avanzar en progresividad tributaria: El Ministerio argumenta que esta reforma promoverá una mejor distribución del ingreso en la medida en que las personas de mayores ingresos contribuirán en mayor proporción y que los cambios tributarios no afectarán a las poblaciones más vulnerables porque se crearán mecanismos de compensación.

4. Simplificar el sistema tributario: Con el objetivo de promover la formalización empresarial para el emprendimiento, el proyecto incluye nuevas normas anti-evasión y anti-elusión, la simplificación de trámites y la creación de una cédula única de ingresos para personas naturales.

5. Garantizar la sostenibilidad fiscal del país: La exposición de motivos del proyecto de ley indica que, de no cubrirse el faltante de recursos del PGN 2019 se incurriría en un desbalance correspondiente al 1,4% del PIB.

El primer objetivo es una muestra de que no se trata de una reforma estructural sino de un mecanismo de ajuste de caja del Gobierno. El segundo es discutible, en la medida en que no se ha demostrado para el caso colombiano la relación de causalidad entre disminución de la carga tributaria (asumiendo que efectivamente sea alta para todas las empresas) y crecimiento económico. Frente al tercero, una reforma sustentada en el aumento del IVA y del impuesto de renta para personas naturales no es progresiva; en el caso del IVA, su naturaleza de impuesto indirecto hace que sea altamente regresivo, lo cual difícilmente se compensa mediante mecanismos de devolución por la imposibilidad de individualizar quién realizó el pago. El cuarto pilar efectivamente podría cumplirse, pero a un costo extremadamente alto y por la vía de la total bancarización de las personas de bajos ingresos, lo cual les generará los costos de transacción asociados al sistema financiero. El quinto pilar.

Medidas

La estrategia para cumplir con el objetivo general de la Ley de Financiamiento se divide en siete (7) grupos de medidas, que conforman los títulos del articulado del proyecto de ley:

Mecanismos de financiamiento en impuesto a las ventas e impuesto al consumo: Se propone la reducción gradual de la tarifa general del IVA a 18% en los años 2019-2020 y de 17% a partir de 2021. La medida irá acompañada de una unificación de las tarifas de IVA y la eliminación de algunos bienes que se han considerado como exentos o excluidos de este gravamen. Es decir, aunque se disminuya la tarifa general, aumentará la cantidad de bienes sobre los cuales es necesario pagar IVA, incluyendo la mayoría de los que componen la canasta familiar, como se verá en la última sección.

Normas de financiamiento en impuesto sobre la renta de personas naturales: Se creará una cédula general las rentas de trabajo, de pensiones, de capital y las no laborales. Del mismo modo, se propone la creación de un nuevo rango de tarifa marginal (37%) para personas naturales cuya base gravable supere las 13.100 UVT. Las deducciones se limitarán a máximo un 35% para todos los contribuyentes.

Normas de financiamiento a través del impuesto al patrimonio, normalización e impuesto a los dividendos: Se busca crear un impuesto al patrimonio para los años gravables 2019 y 2020. El impuesto se establece para las personas naturales, sucesiones ilíquidas y personas jurídicas extranjeras cuyo patrimonio sea superior a $3.000 millones. Una vez determinado si se es declarante del impuesto, los primeros $3.000 millones de patrimonio y hasta $5.000 millones, se liquidan a la tarifa del 0,5% y los patrimonios iguales o que excedan los $5.000 millones, se gravarán a la tarifa del 1%. Adicionalmente, se aclara que el registro de los activos que se realiza a través de este impuesto no implica su legalización cuando su origen haya sido ilícito o se encuentren directa o indirectamente relacionados con el lavado de activos o la financiación del terrorismo.

Medidas para combatir la evasión y el abuso en materia tributaria: Están relacionadas con la determinación del impuesto sobre la renta en la venta de bienes y servicios, establecimientos permanentes, entidades controladas del exterior, fondos de capital privado, entidades sin ánimo de lucro y responsabilidad solidaria. Adicionalmente, la Ley de Financiamiento propone, en el capítulo del impuesto sobre las ventas – IVA, una reformulación del sistema de facturación electrónica con el propósito de frenar los altos índices de conductas de evasión y abuso, y realizar las investigaciones pertinentes cuando se detecten comportamientos injustificados.

Normas de financiamiento a través de medidas para la reactivación económica: Se clasifican en tres categorías: i) formalización empresarial y laboral; ii) reducción de la tarifa efectiva; e, iii) incentivos tributarios para desarrollar inversiones de gran escala y en sectores (regiones) clave para el desarrollo del país.

Otras normas para aumentar el recaudo a través de medidas de seguridad jurídica, simplificación y facilitación: Esencialmente se refiere a la realización de modificaciones a los mecanismos de notificación electrónica con el propósito de disminuir las cargas procesales y económicas a cargo de la Administración Tributaria, y agilizar los procesos en cabeza de ésta. También se propone realizar ajustes al régimen de facturación electrónica y racionalizar el régimen sancionatorio para los proveedores tecnológicos y autorizados, de tal forma que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN logre implementar a cabalidad la facturación electrónica.

Disposiciones finales: Se propone habilitar al Gobierno Nacional para implementar estrategias de cobertura que le permitan proteger parcial o totalmente los ingresos petroleros del Gobierno Nacional Central contra la volatilidad natural de los precios del petróleo.

Cada uno de estos grupos de medidas merece un análisis específico. Sin embargo, a causa de su impacto sobre el poder adquisitivo de los sectores de ingresos bajos y medios, solamente resaltaremos las consecuencias de la modificación al IVA.

Impactos

La propuesta de modificación del IVA consiste en ampliar sustancialmente el grupo de bienes y de servicios que actualmente se encuentran gravados (manteniendo solo algunas exclusiones), con un mecanismo de compensación de la carga que esta medida representa para la población de menores ingresos, así como con la determinación de un solo régimen y la unificación y disminución de la tarifa.

Los efectos serían los siguientes:

Esto significa que, a partir de la vigencia de la ley, las personas de ingresos iguales o inferiores a un salario mínimo pagarán más del doble por concepto de IVA de lo que hacen actualmente.

Edición 612 – Semana del 2 al 8 de noviembre de 2018
   
 
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