Una nota reflexiva sobre caída de ingresos tributarios, ajuste presupuestal, financiación y políticas activas del Estado ante la crisis de la pandemia del Covid-19 en Colombia

 

El desarrollo de la gestión presupuestal en este tiempo de pandemia ha demostrado con hechos prácticos la existencia de rubros en los que existen posibilidades de ahorro a efecto de incrementar ciertos gastos sociales claramente prioritarios para atender a la población vulnerable, entre ellos cabe destacar los rubros de viáticos, horas extras, capacitación, gastos de combustible, entre otros.

 
Luis Jorge Garay Salamanca1
 
Jorge Enrique Espitia Zamora2
 
 

Espacio susceptible de ahorro y reasignación presupuestal

Muchas entidades internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Cepal, Organización de las Naciones Unidas, Ocde, entre otras) han observado cómo en el marco de la pandemia se presenta una oportunidad para fortalecer la gestión financiera pública por el lado del gasto presupuestal.

El desarrollo de la gestión presupuestal en este tiempo de pandemia ha demostrado con hechos prácticos la existencia de rubros en los que existen posibilidades de ahorro a efecto de incrementar ciertos gastos sociales claramente prioritarios para atender a la población vulnerable, entre ellos cabe destacar los rubros de viáticos, horas extras, capacitación, gastos de combustible, entre otros.

De acuerdo con la ejecución presupuestal publicada en la página web del ministerio de hacienda y crédito público, consultada el dia 13 de junio de 2020, se encuentran niveles de ejecución disímiles que obligan a un replanteamiento de los niveles asignados para hacer un uso más eficiente de los recursos públicos (Cuadro 1).

Así pues, a efecto de atender las necesidades de la población vulnerable como hacer viable la renta básica de emergencia, uno de los primeros campos de actuación debe ser el de reorganizar el gasto presupuestal para hacerlo más eficiente y racional, de tal manera que contribuya al desarrollo social y económico.

Cabe destacar que el servicio de la deuda pública representa el 18% del total de la asignación presupuestal para el presente año 2020, y los sectores de educación el 14%, hacienda el 13%, defensa y policía el 11%, salud y trabajo el 10% cada uno, al punto que estos 6 sectores llegan a representar más del 75% del total. Y con el ingrediente adicional de que su ejecución presupuestal hasta el 13 de junio había sido del 36%, 45%, 16%, 36%, 49% y 22%, respectivamente, en comparación con un nivel de ejecución promedio del 33%.

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Aquí sobresale la prioridad de brindar especial atención a cómo reducir el servicio de la deuda pública y los gastos previstos en el sector hacienda, dado que los otros –a excepción de defensa y policía– son sectores sociales a los que habría que dedicar incluso cuantías sustancialmente mayores a las presupuestadas inicialmente.

La reducción del servicio de deuda se puede lograr con la contratación de créditos y la emisión de títulos y bonos por parte del gobierno central para fines presupuestales de “libre disponibilidad” y en condiciones más “blandas” que las de la deuda vigente para así poder generar recursos fiscales netos para financiar prioridades de gasto adicional ante las consecuencias de la pandemia.

Caída de los ingresos fiscales

La caída de los recursos fiscales expuesta por el Gobierno nacional en el Decreto 813 del 4 de junio de 2020 se puede caracterizar así:

La reducción esperada de los ingresos corrientes de la Nación para el año 2020 se concentra en un 99.2% en los ingresos tributarios y el restante 0.8% en los ingresos no tributarios, distribuidos de la siguiente manera:

1. Ingresos tributarios $23,531 miles de millones (MM).

– Impuesto sobre las ventas $13,108 MM (55.7%),
– Impuesto sobre la renta y complementarios $5,185.5 MM (22.0%),
– Impuesto nacional al consumo $1,927.4 MM (8.2%),
– Impuesto sobre aduanas y recargos $1,454.5 MM (6.2%),
– Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) $1,046 MM (4.5%),
– Impuesto nacional a la gasolina y al ACPM $732 MM (3.1%),
– Impuesto de timbre nacional $41.4 MM (0.17%), y
– Impuesto nacional al carbono $36 MM (0.15%)

2. Ingresos no tributarios $200 MM, correspondiente en su totalidad a las Tasas y derechos administrativos.

Ahora bien, según el referido Decreto 813 esta caída iría a ser cubierta de la siguiente manera:

3. Recursos de capital por $23,731 miles de millones (MM), distribuidos así:

– Recursos de crédito externo $15,545 MM,
– Recursos de crédito interno $2,644 MM, y
– Otros recursos de capital $5,542 MM

4. Fondos especiales de la Nación $124 MM, correspondiente al Fondo especial cuota de fomento de gas natural $124 MM.

Como se aprecia, esta adición corresponde en lo fundamental a endeudamiento externo (65.5%).

Así pues, según informaciones divulgadas en medios de comunicación el Gobierno nacional ya habría logrado emitir US$2500 millones en bonos y títulos de deuda externa en condiciones “blandas” y prevé contratar prontamente US$200 millones con el Banco Mundial y hasta US$400 millones con el BID, por lo que la caída prevista de los ingresos fiscales ya estaría prácticamente cubierta, incluso con un pequeño remanente equivalente a unos US$150 millones.

En este punto no debe dejarse de lado la conveniencia de postergar la aplicación de la Ley 2010 de 2019 que, según la información provista por minhacienda, implicaría una pérdida de recaudo por concepto de beneficios tributarios a determinadas empresas por un monto cercano a $9 billones en 2020.

Ahora bien, existen otros campos para cubrir la caída de ingresos tributarios y/o para incrementar el presupuesto para atender necesidades prioritarias en medio de la pandemia, como es la reducción y/o aplazamiento de gastos ya presupuestados para el presente año 2020.

Racionalización, reducción y/o aplazamiento de gasto público

En el Presupuesto General de la Nación (PGN) 2020 hay varios rubros que, al menos en principio, podrían ser objeto de reducción y/o aplazamiento, entre otros:

(i) El rubro “OTROS GASTOS DE PERSONAL - DISTRIBUCIÓN PREVIO CONCEPTO DGPPN” que tiene un nivel de ejecución nulo y una asignación presupuestal a la fecha de $2.0 billones, de los cuales $1.5 billones se encuentran en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

(ii) El rubro de “Adquisición de Bienes y Servicios” asciende a cerca de $10.0 billones, de los cuales el 50% se concentra en la Policía Nacional y en el Ministerio de Defensa con niveles de ejecución por debajo del 25%. El aplazamiento de algunos de estos gastos podría generar un ahorro significativo.

(iii) En el rubro de inversión hay un grupo de ítems con el ribete de “DISTRIBUCION PREVIO CONCEPTO DNP” que suman cerca de $3.5 billones y con niveles de ejecución hasta ahora nulos en la mayoría de ellos.

En estas circunstancias, es claro que de acuerdo con la ejecución presupuestal hasta el pasado 13 de junio, sería de esperar que hubiera un espacio de racionalización y postergación de gastos presupuestados que podría alcanzar niveles superiores a $7 billones en 2020, lo que contribuiría a la financiación de nuevos gastos e inversiones públicas prioritarios en el corto plazo a raíz de los impactos de la pandemia y el confinamiento social.

Ahora bien, adicionalmente existirían otros espacios para financiar gastos prioritarios como la renta básica de emergencia para las familias pobres y vulnerables al tenerse en cuenta la ejecución de los recursos extraordinarios presupuestados para la atención de la emergencia del COVID-19, de acuerdo con las asignaciones que registran la web del Ministerio de Hacienda y los informes de la Dirección General de Presupuesto.

Según el Cuadro 2, hay presupuestados $25.5 billones para la mitigación de la emergencia a través del FOME, de los cuales $22.8 billones corresponden a Hacienda y solamente $0.7 billones al sector salud y protección social.

Sin embargo, en respuesta del Ministerio de Hacienda a un derecho de petición señalan que las asignaciones al 27 de mayo por parte del FOME a Hacienda son del orden de $3.9 billones (Cuadro 3).

Como se observa, son claras las diferencias existentes entre las resoluciones publicadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público correspondientes al Presupuesto Emergencia Covid-19 que aparecen en la web en el enlace siguiente: “Presupuesto Emergencia Covid-19”, Ministerio de Hacienda con lo expuesto en el Cuadro 3.

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Independientemente de la conveniencia de contar con mayor precisión sobre las cifras pareciera claro que existiría un espacio amplio para la reasignación de gastos de emergencia correspondientes a Hacienda, por lo que se podrían dirigir cuantiosos recursos para la financiación de programas sociales prioritarios como, por ejemplo, una renta básica de emergencia para hogares pobres y vulnerables, aparte del indispensable fortalecimiento del sistema sanitario del país.

Marco de políticas activas, anti-cíclicas
por parte del Estado en el corto plazo

Con antelación a la pandemia del Covid-19, el país se enfrentaba a una variedad de problemas como: la pérdida de grados de libertad para actuar debido al aumento del nivel del déficit fiscal estructural y del aumento de la deuda pública; un elevado deficit de cuenta corriente de balanza de pagos; el aumento del nivel de desempleo, la existencia de una alta tasa de pobreza monetaria; una significativa vulnerabilidad económica de un importante grupo de la población –ubicado entre la zona gris entre pobreza e ingreso medio-bajo–; una aguda informalización del mercado de trabajo –cercana al 60% más que al 50% como se ha considerado–; la existencia de falencias en focalización e intensidad de programas sociales de transferencias como “Familias en acción”, “Jóvenes en acción”, “Adulto mayor”, entre otros; la prevalencia de un sesgo no pro pobre en varias políticas a través de subsidios o transferencias como la pensional y la tributaria; una evidente crisis en el sistema sanitario en términos de insuficiencia de instalaciones, de material especializado y de personal capacitado –con condiciones laborales precarias e inaceptables– en gran parte del país; en la proliferación de beneficios tributarios para las personas naturales más ricas del país que hacen al sistema tributario inequitativo y no redistributivo que impiden una reducción de la desigualdad y además una baja presión fiscal (valor recaudo/PIB) en el país; una avanzada corrupción sistémica en amplias regiones/territorios –como la macro-corrupción y cooptación institucional– con la malversación y apropiación ilícita de cuantiosos recursos públicos y con la reproducción de graves daños sociales, colectivos e individuales, especialmente en detrimento de la población pobre y vulnerable.  

Esta situación tiene al Estado colombiano, en especial al gobierno nacional, ante una situación delicada para atender la crisis generada por la pandemia del COVID-19. Sin duda se requiere un gobierno central capaz de lograr los máximos consensos calificados con los gobiernos subnacionales, partidos políticos, agremiaciones y ciudadanía en general en la búsqueda de proteger a la población pobre y más vulnerable para no profundizar la exclusión y la desigualdad social, y auspiciar una reactivación económica que sea incluyente y socio-ecológicamente sustentable en el tiempo.

En estos momentos, ya es posible prever aparte de la agudización de la tasa de desempleo real a más del 25% en el presente mes, que los niveles de pobreza monetaria y de desigualdad se incrementarían en tal medida que llevarían a la pérdida de cerca de dos décadas, y que la eventual liquidación de une elevada proporción de micronegocios y pequeñas y medianas empresas –a manera de ejemplo, es de resaltar que una reciente encuesta de Fenalco muestra que el 28% de los establecimiento ya se liquidó y que otro 30% está en inminente riesgo– con la consecuente pérdida de invaluable capital productivo, de tejido social y de fuentes de empleo.

De ahí que sea prioritario adoptar en el corto plazo un plan de acción integral de choque anti-cíclico mediante, entre otras medidas, el otorgamiento de transferencias a los hogares pobres y vulnerables como una renta básica de emergencia durante un periodo de tiempo y a micronegocios especialmente informales, y la provisión de apoyos a empresas para promover sus planes de consumo y de inversión, a través de los canales de transmisión más idóneos para evitar la generación de una “trampa de liquidez” como podría ocurrir con la provisión de una excesiva liquidez por conducto del sistema financiero privado (Stiglitz, 20203).

Además, habiéndose decidido ir retomando la actividad productiva en medio de la pandemia y con el desescalamiento del confinamiento se requiere una delicado proceso de adaptabilidad tanto social como del sistema productivo y comercial, para evitar la agudización de la crisis sanitaria y de retroceso en la activación productiva, lo que exige una decisiva intervención efectiva y coordinada por parte de las autoridades gubernamentales a nivel nacional y regional y local en muy diversos ámbitos (sanitario, movilidad, información, abastecimiento, entre otros).

Evidentemente, como lo señala Rodrick (El País, junio 17 de 2020), ante crisis como la actual se requieren gobiernos nacionales sólidos y capaces de actuar rápida y eficazmente.

En estas circunstancias vale la pena resaltar como contexto de referencia que en una entrevista reciente la directora del FMI (El País, junio 16 de 2020) argumenta en favor tanto de aumentar el gasto público a costa de mayores déficit fiscal y niveles de endeudamiento, en calidad de medida anti-cíclica, como de implantar políticas de transferencias a la población pobre (a propósito del programa de ingreso mínimo vital adoptado por el gobierno español). La suspensión de la aplicación de la regla fiscal aprobada el pasado fin de semana por la autoridad colombiana iría claramente en esa dirección.

Aquí valdría ilustrar que bajo estas condiciones es evidente que resultaría viable financiar medidas como la de la renta básica de emergencia por un periodo de al menos tres meses para más de 8 millones de hogares pobres y vulnerables que tendría un costo fiscal neto del orden del 1.8% del PIB (Garay y Espitia, 2020)4 mediante fuentes complementarias como, por ejemplo, postergación de la aplicación de la Ley 2010 de 2019 (0.8% del PIB), racionalización y postergación gasto público no prioritario (0.4% del PIB), reasignación presupuesto adicional para la emergencia (0.5% del PIB) y/o recursos de crédito externo (0.4% del PIB) e interno (0.2% del PIB).

Y destacar que han habido otros planteamientos como el del Consejo de Fragilidad del Estado5, entre los cuales se encuentran: (i) La protección social debe ser universal, simple y rápida. Se deben usar las redes de celulares para obtener información en tiempo real sobre las necesidades; (ii) Se debe fomentar la producción local de alimentos con base en la economía campesina. En esta época de confinamiento, la primera línea de producción de alimentos ha estado en cabeza de la economía campesina, a la cual se le debe apoyar evitando que los márgenes de comercialización se queden en los intermediarios, y (iii) Las familias pobres y vulnerables, así como los micro-negocios, necesitan apoyos directos e incentivos para realizar sus planes de consumo e inversión.

Guardadas proporciones también conviene el apoyo al mantenimiento del empleo, la reactivación de la producción y los planes de inversión de las empresas medianas y grandes a través de medidas contra cíclicas como la inyección de liquidez en la economía y la provisión de avales y garantías a financiación “fresca” y otros mecanismos que contribuyan a la reducción del clima de incertidumbre y de precaución excesiva.

En este punto es de recordar que hay un consenso calificado en la literatura especializada sobre como en una situación de crisis como la actual, se requiere apoyar al sector privado mediante incentivos financieros adecuados y bajo condiciones propicias no sólo para mantener la plantilla de sus trabajadores sino para realizar planes de inversión e ir aumentando su producción, sin que queden expuestos nocivamente a propósitos de maximización de rentas especulativas de intermediarios financieros.

Precisamente, por ello habría que tener mucha cautela de asignar elevadas sumas en calidad de avales y garantías para la provisión de créditos “frescos” a las empresas medianas y grandes por parte del sector financiero ya que en muchos casos se podría observar que el alto grado de incertidumbre llevara a que el sector empresarial fuera renuente a contratar crédito bancario y más bien preferido abstenerse para optar por un comportamiento precautelativo, lo que contribuiría a profundizar el ciclo contractivo de la economía en medio de una crisis social y económica generalizada ante la pandemia.

En este evento, lo que se ha de plantear es si los aumentos de liquidez irrigados a través del sistema financiero realmente cumplirían con su objetivo y si los bancos contribuirían a ese objetivo, o si, por el contrario, harían un uso indebido de tal liquidez (canalizándola hacia actividades especulativas y la adquisición de activos en condiciones ventajosas para sus propios intereses), lo cual sería claramente contraproducente y rechazable al agudizar el ciclo contractivo y aumentar indebidamente las ganancias y el poder centralizador del capital del sector bancario en tiempos de crisis social y económica con base en la disponibilidad de liquidez provista por el Estado. Aquí resalta la conveniencia de contar con una eficiente y especializada banca pública que mediante una transparente competencia con la banca privada pueda contribuir a la existencia de condiciones competitivas en el mercado financiero.

Para concluir es de recalcar que además de una política integral anti-cíclica de shock en el corto plazo como la ilustrada previamente, también habrá de implantarse una estrategia de desarrollo de mediano y largo plazo bajo principios rectores como la reducción tanto de la pobreza y vulnerabilidad de amplios grupos de la población, como de la desigualdad y la concentración del ingreso y la riqueza, la progresiva inclusión y cohesión sociales, la sustentabilidad socio-ecológica, el avance hacia una democracia sustantiva en el marco de un Estado Social de Derecho como lo estipula la Constitución de 1991.

Edición 687 – Semana del 20 al 26 de junio de 2020

1 Ingeniero Industrial con maestría en Economía de la Universidad de los Andes. Doctor en economía del Instituto Tecnológico de Massachusetts. Consultor, administrador y docente.

2 Docente universitario con Maestría en economía de las políticas públicas y especialización en política económica.

4 Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2020). Medidas socio-económicas de emergencia ante la pandemis del COVID-19 en Colombia. Ediciones Desde Abajo. Bogotá. Mayo.

5 Cameron, D., Johnson, E. y Kaberuka, D. P. (2020). “Priorities for fragile States”. Project Syndicate.

   
 
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