Un Marco Fiscal de Mediano Plazo
lejano a la reactivación económica

 

El confinamiento y el deterioro en la calidad de vida de los hogares, ha sido desigual en los diferentes sectores económicos. De acuerdo con las cifras de empleo del DANE a mayo de 2020, en el trimestre comprendido por los meses de marzo, abril y mayo de este año se perdieron 3 millones 255 mil empleos, respecto a los que existían en los primeros 3 meses del año…

 
Daniel Libreros & Jorge Enrique Espitia
 
Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia
 
 

Colombia presenta un problema fiscal estructural desde hace varios años. Los ingresos tributarios del Gobierno nacional no alcanzan a cubrir sus gastos presupuestales aprobados por el Congreso de la República. En 2000, la diferencia entre ingresos tributarios y la apropiación presupuestal del Presupuesto General de la Nación fue de 14.8% del PIB. En 2019 este valor fue de 9.6%. Esa tendencia decreciente, obedeció a un aumento del recaudo tributario de 4.6 pp del PIB, un aumento del presupuesto primario (PGN sin deuda) de 2.4 pp, y una caída del servicio de la deuda de 3 pp. Por tal razón, debe acudir a otras fuentes de financiamiento, entre ellas, los excedentes financieros que empresas como Ecopetrol le giran al Gobierno nacional por ser accionista; así como al endeudamiento público interno o externo, la privatización de los activos productivos, entre otros.

La preocupación central que atraviesa al conjunto de la sociedad es la de cómo reactivar la economía y contener la crisis sanitaria.

Esta situación, lo que muestra es que el punto de partida fiscal de la economía colombiana para hacer frente a la pandemia y para reactivar la economía es muy débil desde el punto de vista fiscal; adicionalmente, el Gobierno nacional y el Congreso de la República acababan de aprobar una reforma tributaria (Ley 2010 de 2019) que redujo la tarifa del impuesto sobre la renta y complementario para las empresas y les aumentó los beneficios fiscales sin ningún tipo de justificación y estudios previos, contrariando las recomendaciones de la OCDE y del Consejo Privado de Competitividad, cuando señalan que esos beneficios fiscales en poco han contribuido a impulsar la equidad y la productividad (OCDE. Colombia 2019. Visión General, pág. 3); “complejizan el andamiaje tributario”; erosionan la base imponible; impulsa el aumento de las tarifas marginales; desincentiva la inversión; posibilita los tratamientos preferenciales e incentiva la corrupción, al abrir espacios para que los diferentes grupos de interés le ofrezcan dádivas a los legisladores a cambio beneficios tributarios; y, deteriora la equidad pues “este esquema de exenciones, deducciones y descuentos va en contra del principio de equidad horizontal consignado en la Constitución colombiana” (Informe Nacional de Competitividad 2010 2011. Ruta a la prosperidad colectiva. Consejo Privado de Competitividad. Pág. 134).

En este orden de ideas, si esta situación era un tanto difícil antes del año 2020, el impacto económico y social del confinamiento para hacer frente a la pandemia del Covid-19, lo va a profundizar. Para este año, los ingresos tributarios bajaran al 13.3% del PIB, el presupuesto de gasto a junio fue de $300.7 billones (29.64% del PIB), resultando una brecha de 16.3 pp del PIB.

Para cerrar esta brecha, el Gobierno nacional ha optado por la opción de gestionar su portafolio de deuda pública. Por ello, en su accionar se encuentran los “canjes de deuda interna por $21.300mm, así como redenciones anticipadas por $9.000mm”; “fijación de tasas créditos por US13.982m y €2.799m” pasando de una “tasa variable de 12.2% en 2018 a 1.3% en lo corrido del año”; “fortalecer la liquidez en el mercado de TES” inyectando al “mercado de TES $1.300mm”; la emisión de “un nuevo bono global con vencimiento en 2030, por un valor de USD 1.543m”, y la “reapertura del bono global con vencimiento en 2049 por un valor de USD 300m”. Así pues, la opción para enfrentar la pandemia a sido al debe a través del mercado financiero nacional e internacional, y no a partir del aumento de la presión fiscal ni la reorganización de un gasto público inclusivo pro-crecimiento.

El Decreto 813 del 4 de junio de 2020 adicionó al presupuesto de Rentas y Recursos de Capital la suma de $23.9 billones, distribuidos así: Recursos de crédito externo $15,545 mm; Recursos de crédito interno $2,644 mm; y, Otros recursos de capital $5,542 mm, por ejemplo. Esta adición obedeció a la reducción esperada de los Ingresos corrientes de la nación para el año 2020 por $23,531 mm en Ingresos tributarios y de $200 mm en No tributarios.

De igual manera, el Gobierno nacional en el marco de las dos emergencias económicas, tomo prestados recursos de las Entidades Territoriales del Sistema General de Regalías, del FONPET, como recursos del resto del mundo. De igual manera, accedió para que las ET tomaran esa misma vía, la del endeudamiento a través del Decreto Legislativo 678 de 2020 el cual indica que, “para efectos de ejecutar proyectos de inversión necesarios para fomentar la reactivación económica, las entidades territoriales podrán contratar operaciones de crédito público durante las vigencias 2020 y 2021, siempre que su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes no supere el 100%. Adicionalmente, que, para estos efectos, no será necesario verificar el cumplimiento de la relación intereses/ahorro operacional contemplada en el artículo 2 de la Ley 358 de 1997”.

Si bien una de las alternativas adoptadas a nivel mundial para hacer frente a la crisis económica y social, es el endeudamiento, es necesario que el mismo se realice a través del sistema de ultima instancia como el que está diseñado en los casos del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros, sin condicionamientos, o a través de los Bancos Centrales. En este orden de ideas, la comunidad internacional debe buscar los mecanismos mediante los cuales garantice el acceso a créditos blandos para atender la reactivación económica y las condiciones sociales de los hogares pobres y vulnerables. De igual manera, los Bancos Centrales deben buscar mecanismos mediante los cuales otorgan créditos a los gobierno nacionales y subnacionales para reactivar las economías regionales para garantizarle los derechos a los hogares más pobre y vulnerables.

La solución al actual estado de cosas solamente puede lograrse mediante el fortalecimiento de la red hospitalaria en infraestructura, equipo humano (médicos generales como especialistas, de enfermería, radiólogos, entre otros) y técnico (salas de cuidados intensivo, equipos médicos, etc.); la eliminación de la institucionalidad que ha precarizado el mercado laboral de la salud; la protección del personal de la salud para que puedan continuar la primera línea de combate contra el virus. En lo social, es necesario fortalecer la protección de la población pobre y vulnerable ampliando la cobertura de los programas sociales, así como el monto de las asignaciones; pues el confinamiento ha deteriorado los ingresos ya precarios de estos conglomerados y los hogares no aguantan más y deben salir a buscar su sustento diario; y precisamente en este momento cuando aún no se ha logrado estabilizar la curva de contagios.

El confinamiento y el deterioro en la calidad de vida de los hogares, ha sido desigual en los diferentes sectores económicos. De acuerdo con las cifras de empleo del DANE a mayo de 2020, en el trimestre comprendido por los meses de marzo, abril y mayo de este año se perdieron 3 millones 255 mil empleos, respecto a los que existían en los primeros 3 meses del año; y 3 millones 952 mil, con relación al mismo trimestre del año 2019. La implementación de un programa de renta básica de emergencia durante el período que dure la pandemia tanto para los desempleados como para los informales debiera ser una de las prioridades del plan de reactivación socio-económica.

El Indicador que evidencia la contribución al crecimiento tiene en cuenta tanto la participación como el incremento porcentual. En este orden de ideas, los sectores que más contribuyeron a la pérdida de puestos de trabajo fueron: i) Comercio y reparación de vehículos; ii) Actividades artísticas, entretenimiento, recreación y otras actividades de servicios; iii) Industria manufacturera; iv) Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca; v) Construcción; y, vi) Alojamiento y servicios de comida. Las perdidas en estas seis actividades representaron el 85% del total (Cuadro 1).

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El denominado “precariado” la nueva versión del proletariado de Karl Marx: “una nueva clase de trabajadores marginados e inseguros que son propensos a la radicalización y a la movilización contra la plutocracia (o lo que Marx llamaba la burguesía). Esta clase está creciendo nuevamente, ahora que las corporaciones sumamente apalancadas responden a la crisis del Covid-19 como lo hicieron después de 2008: aceptando rescates y logrando sus objetivos de ganancias mediante una reducción drástica de los costos laborales” (Roubini, Nouriel. 2020. Main Street Manifiesto. Project Syndicate). Este “precariado” se ha visibilizado con la pandemia y el confinamiento, a tal punto que el Gobierno colombiano no tenia en sus registros administrativos a 3 millones de hogares vulnerables como tampoco ha llegado con sus programas sociales a la totalidad de hogares pobres.1

Esta realidad obliga a los diferentes agentes políticos y sociales, en especial a los responsables del diseño de políticas públicas, a profundizar el proceso de discusión como a de orientación; teniendo presente los cambios de comportamiento que ha introducido por el virus y el confinamiento.

De acuerdo con las cifras presentadas, los sectores más afectados corresponden a aquellos donde mayor es la interacción personal e intensivos en mano de obra. De igual manera, muchos de ellos hacen parte de los que más han contribuido al crecimiento económico del país en los últimos años. Por ejemplo, el sector comercio, durante el periodo 1975-2019 contribuyó con un 20% al crecimiento nacional, al igual que la administración pública con la provisión de bienes públicos tales como la educación, la salud, la defensa y la justicia. La industria manufacturera y la agricultura han contribuido, igualmente, de manera importante, a ese crecimiento a pesar de perder 10 y 4 puntos porcentuales, respectivamente, en la participación total del mismo en el mismo lapso 1975 - 2019. Entre tanto, el sector financiero ganó participación en la economía (cerca de 4pp) y contribuyó al crecimiento en un 9%.

Esta situación, así como los cambios en la producción y el consumo que tendrán lugar al final de la pandemia del Covid19, obligará a que el Estado junto a los sectores productivos planifiquen procesos de intervención donde en lo posible todos ganemos. Para ello, es necesario que el gobierno reorganice los beneficios tributarios, las cargas impositivas y el gasto público. De igual manera, deberá “restablecer la capacidad de diseñar, implementar y aplicar la condicionalidad a los receptores, de modo que el sector privado opere de una manera que sea más propicia para un crecimiento inclusivo y sostenible” (Ver: Project Syndicate.)

Las premisas anteriores, sobre las cuales debería existir un amplio consenso, parecen estar lejanas en el último Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) oficializado por el Gobierno nacional hace pocos días. Este documento adolece de propuestas que incluyan cambios sustantivos en la tributación y en el gasto público de inversión, que favorezcan la reactivación económica (Véase la Tabla 46 del MFMP).

Si bien el MFMP reconoce “la incertidumbre acerca del futuro”, preserva la inercia presupuestal de gasto e inversión y tributación, no solo en el corto plazo sino para el mediano y largo plazo. Igualmente resalta los esfuerzos por aumentar la liquidez en el sistema financiero, desconociendo que esa inyección de dinero no esta llegando a las empresas con mayores necesidades de efectivo, principalmente a las PYMES, y mucho menos a los trabajadores, a las familias pobres y vulnerables. La complejidad de la política de intervención se piensa, pero los resultados son precarios.

En lo que va corrido del año el gasto presupuestal presenta cambios sustanciales en las adiciones que no se reflejan en los niveles de ejecución. Al Presupuesto General de la Nación ya aprobado se le adicionaron $29 billones pasando de $271.7 billones a $300.7 billones, pero, el nivel de ejecución deja mucho que desear teniendo en cuenta la situación económica general y las necesidades sociales del “precariado”, que ha soportado casi 4 meses de confinamiento aumentando sus dificultades de subsistencia (Cuadro 2).

Por ello, estimamos que el nivel de pobreza monetaria debe estar rondando el 40-45% de los colombianos, ante lo cual la intervención, inmediata y sostenida, del Estado es supremamente necesaria, lo que no se observa en el MFMP.

En este contexto, insistimos, al igual que lo han expresado diferentes sectores de la sociedad, en la necesidad de eliminar “las exenciones, deducciones y descuentos existentes en el Ordenamiento Jurídico” debido a que: i) “complejizan el andamiaje tributario” e incrementa “considerablemente los costos” para cumplir con las obligaciones como para administrar su recaudo, “generando esfuerzos injustificados para todos y cada uno de sus actores, incrementando el carácter distorsionante del esquema tributario, e incentivando la evasión y elusión de las cargas impositivas nacionales”; ii) “en la medida en que la existencia de exenciones, deducciones y descuentos” erosionan la base imponible, “impulsa el incremento de las tarifas marginales y, por ende, desincentiva la inversión en el país”; iii) La “posibilidad de crear tratamientos preferenciales en el sistema tributario nacional incentiva la corrupción, al abrir espacios para que los diferentes grupos de interés le ofrezcan dádivas a los legisladores a cambio beneficios tributarios”: y iii) “este esquema de exenciones, deducciones y descuentos va en contra del principio de equidad horizontal consignado en la Constitución colombiana” además de impactar el nivel del recaudo tributario (“Informe Nacional de Competitividad”, Consejo Privado de la Competitividad. Pág. 134).

Adicionalmente, insistimos en que es necesario que todas las personas naturales presenten sus declaraciones de renta y complementarios para que en el marco de un verdadero contrato fiscal cada uno de ellos contribuya de manera progresiva a la financiación presupuestal; y para que el Estado le transfiera los recursos necesarios a las poblaciones más pobres y vulnerables, a efecto de complementar sus ingresos. Las estadísticas confirman que el 31% de los 14 millones 350 mil hogares colombianos perciben un ingreso inferior al de un salario mínimo legal vigente (SMLV); el 30% entre 1 y 2 SMLV; el 16% entre 2 y 3 SMLV; y, el restante 23% superior a 3 SMLV, de acuerdo con los resultados del DANE según la encuesta de ingresos y gastos de 2018.

Así como una intervención directa por parte del Estado que permita corregir los problemas de liquidez temporal como de solvencia de las pequeñas y medianas empresas como de los micronegocios y así estimular la economía.

Además de la continuidad de políticas fiscales regresivas el MFMP oficializa un escalamiento en el endeudamiento público sin precedentes a pesar de que éste constituye un factor determinante en el registro de déficits fiscales crónicos. Efectivamente, en el presupuesto del año 2020, dentro de un gran total de $270 billones por ejecutar, el rubro del pago de la deuda asciende a $ 59. 3 billones de los cuales aproximadamente $30 billones (3% del PIB) corresponden a pago de intereses. A pesar de esta realidad presupuestal, el gobierno ha decidido utilizar el endeudamiento externo como la principal fuente de recursos externos ante la caída que experimentará la IED como resultado de la parálisis de la economía internacional causada por la pandemia, atención de la pandemia al debe. El comunicado de prensa que oficializó el MFMP2 anota al respecto, “Como producto de la recesión, los flujos de IED disminuirán en el presente año (-38,5%). En el financiamiento externo, la caída de estos ingresos sería compensada por el aumento en el endeudamiento externo del sector público para hacer frente a la crisis”.3 Agrega que el monto del endeudamiento público aumentará a finales del año en curso en $100 billones aproximados elevando el porcentaje de deuda pública del 50% al 60% del PIB y el déficit fiscal a 8.2% del PIB. Este endeudamiento deberá pagarse con planes de ajuste severos razón por la que el gobierno ya anunció la presentación de una nueva reforma tributaria al Congreso en el primer semestre del año entrante por un monto equivalente al 2% del PIB y oficializó mediante la expedición de uno de los decretos de emergencia económica (Decreto 811) la venta de acciones en ISA y ECOPETROL. El debate a propósito de las consecuencias económicas y sociales de los excesivos montos de endeudamiento que se avecinan y sus condicionamientos, constituirá a no dudarlo, uno de los temas centrales de la agenda política nacional, al igual que viene ocurriendo en otros países de América Latina.

Edición 691 – Semana del 18 al 24 de julio de 2020

1 La fuerte disminución continua de las horas de trabajo a nivel mundial debido al brote de COVID-19 significa que 1.600 millones de trabajadores en la economía informal, que es casi la mitad de la fuerza laboral mundial, están en peligro inmediato de que se destruyan sus medios de vida, advierte la Organización Internacional del Trabajo. “OIT: A medida que aumenta la pérdida de empleos, casi la mitad de la fuerza laboral mundial corre el riesgo de perder sus medios de vida”. En International Labour Organization – ILO.

3 Ibid, Págs. 3 y 4.

   
 
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