De la recentralización

 

Llegó la hora de barajar y volver a repartir los recursos públicos, hoy concentrados en el Gobierno central en desmedro de las entidades territoriales, a través de la reforma a fondo del Sistema General de Participaciones (SGP) y de los tributos territoriales, de tal manera que se equilibren las cargas entre la Nación y los territorios.

 
Amylkar D. Acosta M.
 
Miembro de Número de la ACCE
 
 

Premio de la descentralización

El siglo XIX fue el escenario de una gran tensión política entre quienes defendían el centralismo y quienes propendían por el federalismo. Dos destacadas figuras del radicalismo liberal defendieron con ardentía el federalismo, fueron ellos Rafael Núñez, quien afirmara en 1855 que “la federación es nuestra tierra prometida” y Juan José Nieto, único presidente afrodescendiente que ha tenido Colombia Juan José Nieto, quien en una misiva dirigida a su amigo el General Francisco de Paula Santander le dijo que él era “federalista por opinión informada y no por caprichos del corazón”.

Años después Rafael Núñez adjuró de sus convicciones federalistas, para abrazar la de sus detractores, con quienes hizo causa común como converso para darle un viraje de 180 grados a las instituciones políticas colombianas. Y se justificó aduciendo que “el gobierno general (léase Gobierno central) no es, por tanto, sino simple delegatario revestido de especiales atribuciones administrativas por la voluntad de los Estados (federados)… Las funciones de la autoridad nacional son limitadas; mientras que las funciones del Gobierno de los Estados abrazan generalmente todo lo que puede ser materia principal de administración pública”.

Este fue el preámbulo de la centenaria Constitución de 1886, no sin antes advertirse por parte de Núñez desde el balcón del Palacio presidencial el 10 de septiembre de 1885 que “la Constitución de 1863 ha dejado de existir y sus páginas manchadas han sido quemadas entre las llamas de la Humareda”, refiriéndose a la batalla con este mismo nombre, en la cual fue derrotado el radicalismo liberal a manos del regeneracionismo. En esta nueva Constitución se consagró la fórmula dicotómica de la centralización política y la descentralización administrativa en el marco de una República unitaria. Pero, la verdad sea dicha, durante su vigencia prevaleció la centralización política sobre la descentralización administrativa, acentuada por el agobiante régimen presidencial que nos rige.

Hitos de la descentralización

El hito más importante de la descentralización en Colombia tuvo lugar en la administración del liberal Carlos lleras Restrepo. El paso más importante se dio con la creación, mediante una reforma constitucional en 1968, del Situado fiscal, una bolsa de recursos de transferencias para las entidades territoriales y la creación de una serie de institutos descentralizados, con los cuales se desconcentraron recursos, al tiempo que se delegaban funciones y competencias propias del Gobierno central.

En 1991 se expide una nueva Constitución Política pluralista que vino a ocupar el lugar de la confesional de 1886 inspirada por los regeneracionistas Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro. En la misma se estableció “un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. De esta manera se avanzó, al ir más allá del concepto de descentralización administrativa para consagrar el principio de la autonomía territorial en sus artículos 1º y 287. Como lo dejó establecido el ex presidente del Consejo de Estado Javier Henao Hidrón, “se entiende por descentralización la capacidad de gestión administrativa y la autonomía como la capacidad de decisión política”.

La descentralización disfuncional

El año entrante se cumplen los primeros 30 años de esta Carta y durante estas tres décadas no sólo no hemos avanzado un ápice en materia de autonomía, sino que se ha venido dando un proceso de recentralización. El situado fiscal, que devino en el Sistema General de Participaciones (SGP), que estaba llamado a fortalecer la gestión territorial mediante un aumento progresivo del porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, sufrió una mengua por cuenta de los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007. A consecuencia de estas reformas, los departamentos y municipios del país dejaron de recibir entre los años 2002 y 2015 $108 billones, aproximadamente, recursos estos que le quitaron a la salud, a la educación, al agua potable y al saneamiento básico, que es la destinación específica que tienen los recursos del SGP.

Lo más grave, es que se ha venido dando una descentralización disfuncional, consistente en delegarle a las entidades territoriales funciones y competencias, pero sin recursos, violando el precepto constitucional el cual establece en su artículo 356 que “no se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”. De allí el justo reclamo del sector educativo y del sector salud al Gobierno para que cumpla con su compromiso de fortalecer el SGP tramitando su reforma a través del Congreso de la República, el cual hasta ahora sólo se ha limitado a facultar al Gobierno nacional, primero mediante la Ley 1955 de 2019 del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 para crear una Comisión de expertos para que le proponga un texto para dicha reforma y posteriormente, en la Ley 1962 de 2019 dispuso crear una Misión con el mismo cometido, sin que hasta el momento se sepa algo de sus resultados.

La recentralización en marcha

La situación para los departamentos y municipios se agrava en la medida que, como lo acota el ex constituyente Carlos Rodado Noriega, “nuestros niveles intermedios de gobierno son débiles, viven de rentas decadentes…Las frecuentes reformas tributarias que se aprueban en el Congreso sólo se ocupan del fortalecimiento de los tributos que recauda la Nación y poca o ninguna atención se les brinda a los tributos de los entes subnacionales”.

En efecto, desde la Ley 49 de 1990 hasta la Ley 2009 de 2019 se han aprobado 17 reformas tributarias y todas, absolutamente todas, para arbitrarle recursos a la Nación y ninguna para arbitrarle recursos a las entidades territoriales, lo cual ha redundado en un debilitamiento de las finanzas territoriales. De allí que de cada $100 que se recaudan por concepto de impuestos $83.5 van para la Nación, mientras que los municipios y los departamentos se tienen que conformar con sólo $11.9 y $4.6, respectivamente. De allí la pertinencia y oportunidad de darle curso, con carácter urgente, a las recomendaciones de la Comisión de expertos creada al amparo de la Ley 1943 de 2018 para el fortalecimiento de los fiscos territoriales.

Llegó la hora de barajar y volver a repartir los recursos públicos, hoy concentrados en el Gobierno central en desmedro de las entidades territoriales, a través de la reforma a fondo del Sistema General de Participaciones (SGP) y de los tributos territoriales, de tal manera que se equilibren las cargas entre la Nación y los territorios. Ello es tanto más urgente en la medida que la crisis pandémica ha ahondado la crisis fiscal de las entidades territoriales, en momentos que, para recuperar y reactivar la economía, se requiere un impulso desde las regiones y para enfrentar sus secuelas sociales se pueda dar la concurrencia entre Nación y entidades territoriales para paliar sus deplorables efectos.

En el año 2011 se dio un paso más de la recentralización al aprobarse el Acto legislativo 05 de 2011 mediante el cual se reformó el régimen de regalías, tomando el Gobierno Nacional el control de las mismas, ya que la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías (SGR) que se creó quedó en sus manos, la viabilidad de los proyectos susceptibles de aprobar en los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD) dependían de los ministerios y departamentos administrativos del orden nacional y como si lo anterior fuera poco el Gobierno Nacional tenía poder de veto en las decisiones de los OCAD, tal como quedó establecido en la Ley 1744 de 2014. Por lo demás, en la medida que el beneficio de las regalías se extendió a los no productores, las mismas se constituyeron en los únicos recursos ciertos con los que cuentan las regiones, además de sus recursos propios, casi en la única fuente de financiamiento de sus proyectos de inversión, aliviándole esa carga al Presupuesto General de la Nación1.

Pero el culmen y el colmo de la recentralización se puso de manifiesto con ocasión de la declaratoria de la Emergencia económica, social y ambiental, al echar mano, inconsultamente, mediante el Decreto – Ley 444 de 2020, de los recursos ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) y del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) del SGR, que son recursos de las regiones, para financiar el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) por valor de $14.8 billones2.

La reivindicación de la autonomía regional

Por fortuna el Acto legislativo 05 de 2019, reglamentado mediante la Ley 2056 de 2020, al hacer borrón y cuenta nueva del SGR, enmendó la plana del Acto legislativo 05 de 2011. Se dieron varios pasos reivindicativos de la autonomía territorial consagrada en la Carta. En primer lugar, se redujo el número de OCAD, pasando de 1.152 a sólo 8, de tal suerte que el 70% de los recursos del SGR no tendrán que pasar por los OCAD para su ejecución, que ahora serán definidos autónomamente por parte de las entidades territoriales. En adelante, excepción hecha del 40% de los recursos de asignación regional y de los recursos del OCAD – PAZ, la viabilidad de los proyectos será definida por parte de ellas y no por parte del Gobierno Nacional como enantes. Este fue un pulso que ganaron los alcaldes, los gobernadores, con el apoyo del Congreso de la República, digno de destacar3.

Desde luego esta mayor autonomía de las entidades territoriales para manejar y disponer de sus propios recursos demandará de sus autoridades un serio compromiso de hacerlo con probidad y transparencia. Este se constituye también en un reto para la Contraloría General de la República, dotada ahora de un potente instrumento de vigilancia y control con el que no contaba antes. Nos referimos al control preventivo, que no previo, establecido a través del Acto legislativo 04 de 2019.

Edición 712 – Semana del 12 al 18 de diciembre de 2020

1 Amylkar D. Acosta M. La reforma del régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales. 2011.

2 Amylkar D. Acosta M. A propósito de la Ley de regalías. Agosto, 10 de 2020/ Entre la espada y la pared. Mayo, 23 de 2020.

3 Amylkar D. Acosta M. Borrón y cuenta nueva. Octubre de 2020.

   
 
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