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Revocatoria de mandato, ¿contra quién?

  Pedro Ignacio Bernal
  Docente investigador, Universidad Externado de Colombia
   
 

“Jugar, no a ganar, sino a hacer perder al otro”. Esto, me dijo una colega reflexionando desde la teoría de los juegos, es a lo que juegan los colombianos. En vez de un juego en el cual las diferentes partes ganan (juegos cooperativos) y se maximiza la ganancia social, se llega a una situación en la cual todos pierden o, en todo caso, se reduce la posibilidad de maximizar la ganancia colectiva (estrategia perversa).

Esto parece estar sucediendo en Bogotá, a propósito de la actitud de algunas fuerzas políticas frente a la administración distrital y, muy en particular, frente a la propuesta del alcalde Gustavo Petro de cambiar el modelo de manejo de las basuras. Sus críticos parecen estarle apostando de antemano a su fracaso, sin darse cuenta (¿no se dan cuenta o lo hacen a propósito?) de que en un escenario como ese todos perdemos, no solo la actual administración distrital y el propio alcalde. Esta actitud solo se entiende como una apuesta política de corto plazo: la recuperación de la alcaldía para la oposición y la defensa de intereses particulares que están siendo cuestionados por la actual política.1

¿Es lícito exigir la revocatoria de un mandatario simplemente porque su política no es del gusto de algunos? El hecho de que Petro adelante un programa adaptado a sus promesas de campaña no es argumento legal para buscar la revocatoria, menos aún si todavía no hay resultados con los cuales comparar los propósitos de la política distrital. El argumento de la revocatoria es político: “no corresponde a lo que la ley exige –esto es, incumplimiento del programa de gobierno-, sino a la percepción de que ha sido una mala administración. Así, más que un balance técnico del plan de gobierno, el debate se ha montado sobre opiniones políticas, ideológicas y, sobre todo, polarizantes. De donde es fácil colegir que esta es una revocatoria con un objetivo de beneficio político particular más que pensada por el bienestar de la ciudad”.2

El servicio de aseo y la competencia

El saneamiento básico y la conservación del medio ambiente son bienes públicos de rango constitucional. Los bienes públicos se caracterizan por proveerse sin discriminación alguna, no se puede excluir a nadie de sus beneficios. Los particulares no están, en general, interesados en prestarlos, excepto si existen mecanismos que permitan individualizar su cobro y excluir de su beneficio a quienes no puedan o no quieran pagar por ellos. ¿Cómo “cortarle” el servicio de recolección de basuras a quien no paga la factura correspondiente? Esto sería imposible si no fuera por que la factura de cobro del servicio de aseo se anexa a la de algún otro servicio (acueducto, energía) que sí implica un cobro individual (domiciliario) y por lo tanto la posibilidad de suspensión por falta de pago. Gracias a esta estrategia, de bien público que era, financiado por medio de impuestos, se convirtió en servicio público domiciliario, contra el pago de una tarifa3.

El programa distrital Basura Cero presenta atributos que apuntan a configurar un servicio más compatible con su naturaleza y funciones de bien público, con claros objetivos ambientales a tono con nuestra Carta Política, con el reto social y constitucional de incorporar de manera integral y digna a la población de los recicladores, y con las necesidades y retos de una metrópoli moderna y densamente poblada como Bogotá. Por otra parte, constituye una oportunidad para que las autoridades distritales asuman el control de un servicio esencial, en contraste con la laxitud con la cual las autoridades nacionales (ministerios, Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios) han permitido la captura de importantes rentas por parte de un puñado de operadores privados con escasas, acaso nulas, exigencias en materia social y ambiental.

El alegato de los operadores y de las entidades reguladoras nacionales (CRA y Superintendencia) según el cual la asunción del servicio por parte de la EAAB violaría el principio legal de la competencia no tiene sustento práctico por varias razones. En primer lugar, las últimas administraciones distritales, incluida la de Petro, han buscado adelantar los procesos licitatorios para renovar la delegación de la prestación del servicio en operadores especializados, pero esto no ha sido posible por los conceptos de la Corte Constitucional en el sentido de que los pliegos excluyen o no incluyen adecuadamente a los recicladores. Lo que pretende la actual administración no es otra cosa que acatar esta orden, y para ello requiere un periodo de transición, que no puede ser de unas cuantas semanas.

En segundo lugar, la fecha del 18 de diciembre de 2012 señala el plazo de finalización de la última (tercera) prórroga de los contratos con los actuales operadores, pero es imposible técnica, económica y legalmente que a partir de ese momento, por lo escaso del tiempo, se inicie la operación pública del servicio a cargo de la EAAB. Lo que ha aclarado ya el alcalde es que el convenio firmado entre la UAESP y la EAAB es para asumir transitoriamente el servicio, antes de proceder en el 2013, luego de una transición de un año, a abrir una nueva licitación, donde pueden presentarse de nuevo los actuales operadores y quienes quieran disputarles el mercado, aunque la realidad es que estarán por fuera desde el 19 de diciembre pues no se han renegociado ni prorrogado nuevamente sus contratos.

Este es el tipo de competencia, por medio de concursos públicos o licitaciones (competencia por el mercado), que se suele emplear para un servicio como el de aseo, pues es claramente inconveniente que diferentes empresas compitan en un mismo territorio ofreciendo el servicio de recolección a los mismos usuarios (miles o millones de ellos). Esto, no solo sería técnicamente complicado, por decir lo menos, sino que también podría degenerar en un caos en el servicio y en situaciones de crisis sanitaria. De ahí surgen las llamadas ASE (áreas de servicio exclusivo): las administraciones locales dividen la ciudad en sectores más o menos homogéneos desde el punto de vista socio-económico y lanzan procesos de licitación para delegar la operación del servicio en cada uno de esos sectores. Dependiendo de las características de los mismos, los pliegos incluirán condiciones especiales que los eventuales operadores deben cumplir. En todo caso, es la administración local la que pone las condiciones y así tiene que ser.

Pero a los operadores históricos (ATESA, Aseo Capital, Ciudad Limpia, LIME.) no les gusta la competencia pues corren el riesgo de salir del mercado frente a propuestas de mejor servicio, tarifas más bajas, participación real de los recicladores, etc. Una cosa es hablar de competencia en abstracto, como comodín para denunciar que el Distrito dizque no respeta las reglas de la competencia, y otra tener que enfrentarla en un juego limpio y transparente, donde se puede ganar o perder. Desde el momento en que vencieron por primera vez los contratos iniciales (2010) hasta hoy, por diversas razones (entre las cuales además de la exigencia de la Corte Constitucional de incorporar a la población de recicladores en el servicio hay que mencionar la falta de diligencia de las administraciones distritales), los contratos de los operadores venían siendo prorrogados, conformando una situación de aplazamiento o interinidad poco conveniente para la administración distrital pero muy cómodo para los operadores, que no tenían que someterse a nuevos procesos licitatorios. Mientras las dificultades del Distrito los favorecieron, no chistaron nada, pero ahora que saben que se les está acabando su cuarto de ahora y tendrían que salir a competir para recuperar sus privilegios, su actitud cambia.

Las nuevas reglas de juego son más exigentes y la actual administración de la ciudad está haciendo lo necesario para adaptarse a ellas y contribuir a construirlas. Los municipios colombianos, y el Distrito Capital en particular, hacen parte del juego por su responsabilidad constitucional y legal en el aseguramiento de la prestación eficiente y de calidad de los servicios públicos. Eso no parece que lo hayan entendido los actuales operadores y las entidades del sector central. En lugar de participar cooperativamente en esa construcción, están apostando por su fracaso, pues les parece que esa posibilidad es altamente probable y les brinda réditos políticos. Sin embargo, para bien de todos, es de esperar que la reciente reunión entre el alcalde y el presidente se traduzca en soluciones en la línea de la coordinación y la cooperación, quitándole el piso a la absurda propuesta de revocar el mandato del alcalde.

Sin embargo, no hay que ser un genio, o un adivino, para saber que en tan corto tiempo es imposible que la administración distrital tendrá todo listo para asumir el servicio de aseo a partir del 19 de diciembre. Muchos de los requerimientos recibidos por la alcaldía distrital (de las superintendencias, de la CRA, de la Personería, Veeduría y Defensoría) buscan simplemente comprobar lo evidente: que la administración distrital no está lista para asumir inmediatamente el servicio de aseo. Quizás algunos esperarían que Petro saque un as debajo de la manga y sorprenda a todos, pero eso es pensar con el deseo.

Las medidas de la administración de Bogotá lo que buscan es ganar tiempo para iniciar una nueva etapa en la gestión del servicio de basuras, sin olvidar el papel esencial que jugó la Corte Constitucional. Y ese tiempo, ese periodo de transición, es necesario para diseñar y fijar las nuevas reglas de juego: cuáles son los actores, antiguos y nuevos, y sus funciones en el nuevo esquema del servicio, de qué manera se fijarán las tarifas y cuál será la participación de los distintos actores en la remuneración global, y cuál será en adelante el papel del Distrito frente a las entidades nacionales en materia de servicios públicos.

Lo que hasta ahora la ciudadanía ha percibido como una refriega entre funcionarios nacionales y distritales, y también como un pulso político por la capital, podría estar definiendo aspectos cruciales del manejo futuro de los servicios públicos y de las relaciones institucionales entre la capital del país y el gobierno central, con importantes implicaciones no solo para los servicios en cuestión sino también para el concepto y la práctica del proceso de descentralización, tan opacado como ha estado por el poder ejecutivo nacional.

A propósito de un servicio tan vital para una metrópoli, no se pude relegar a la autoridad local a la simple función de delegataria (diseñar los términos de la licitación y entregar la operación del servicio al mejor postor), dejando la planeación, la regulación, la vigilancia y el control a organismos del gobierno central, sobresaturados de funciones frente a miles de empresas en todo el territorio nacional y con precarias capacidades técnicas para realizar adecuadamente sus tareas. La actual coyuntura constituye una oportunidad no solamente de cambiar las reglas de juego en materia de servicios públicos, sino también el modelo centralista imperante desde la década de 1990. ¿Y quién mejor que el Distrito Capital para iniciar ese cambio?

Edición N° 00332 – Semana del 7 al 13 de Diciembre de 2012

1 Ver mi artículo anterior en esta misma revista: “Bogotá en la encrucijada política nacional”, Seminario Virtual nº 00327, semana 2 a 8 de noviembre de 2012.

2 El Espectador. “Revocatoria, democracia y oportunidad” (editorial), 5 de diciembre de 2012.

3 Algo similar sucede con el alcantarillado, servicio estrechamente ligado al consumo de agua.

 
 
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