Más allá de la reforma propuesta, sigue pendiente
una discusión seria del equilibrio de poderes

  Juan Camilo Rivera
   
 

Muchos temas pendientes y otros irrelevantes

Hace dos meses el Gobierno nacional presentó al Congreso un proyecto de reforma constitucional de enormes proporciones, tanto por su magnitud (originalmente tenía 31 artículos, y ha ido creciendo) como por la importancia de varias de sus propuestas. Según la exposición de motivos, el proyecto pretende introducir reformas electorales (entre ellas la prohibición de la reelección), hacer más eficiente la administración de justicia y rediseñar el sistema de controles. El supuesto fin general que articula estos tres fines es el de reequilibrar los poderes del Estado. Este proyecto ya fue aprobado en sus primeros dos debates en el Senado de la República.

Hay algo muy valioso de este proyecto: es quizás la primera vez desde la expedición de la Constitución de 1991 que una reforma constitucional plantea el debate acerca del adecuado equilibrio de los poderes del Estado. Lamentablemente, en esta discusión de inicio no fue abordada la cuestión del reequilibrio de la relación ciudadano-Estado, sino que siempre se enfocó como una redefinición de las relaciones entre las ramas del poder y los organismos del control. Y además, las propuestas del proyecto se quedan muy cortas con relación a los ajustes que sería necesario hacer a la estructura del Estado.

Po ejemplo, en los últimos años se ha dado una discusión en torno al rediseño de la Procuraduría General de la Nación, relacionada con su facultad de intervenir en los procesos penales (el actual ministro de Justicia defendió la eliminación de esta facultad antes de ocupar el cargo) o en cualquier proceso judicial, así como la de ejercer la disciplina de los funcionarios de elección popular. Sobre esto, el silencio del proyecto es total. Tampoco se dijo nada con relación al diseño de los organismos de control, a pesar de las críticas a la composición y funcionamiento del Consejo Nacional Electoral y a pesar del riesgo de tener un organismo (la Registraduría) que concentre las funciones de cedulación y la de organización de las elecciones.

Por otro lado, el proyecto contiene otras propuestas cuya relación con el equilibrio de poderes, es, por lo menos, poco clara. Así sucede con la posibilidad de que los congresistas sean nombrados para empleo público o privado sin mediar un año entre su renuncia y la ocupación del nuevo empleo, como sucede actualmente.

Por lo anterior, en últimas, el proyecto, más allá del nombre con el que se le conoce, toca algunos aspectos que pueden contribuir al equilibrio de poderes, pero no solo hace eso. Si bien es cierto que no es requisito de validez de las reformas constitucionales contar con unidad de materia (como sí sucede en el caso de las leyes), existen grandes riesgos de promover reformas constitucionales sin claros ejes que las estructuren. Por ejemplo, no es posible debatir de forma seria el problema que se pretende atacar con el fin de encontrar sus soluciones, sino más bien tener que dedicarse a múltiples debates puntuales, que posiblemente no lograrán abarcar a fondo un asunto y darle respuestas estructurales. Es difícil que ese riesgo sea solucionado por el trámite de la iniciativa, y más bien lo que puede suceder es lo contrario: debido a que no es claro qué comprende el proyecto y qué no, resulta fácil irle colgando más y más temas. Y eso es lo que ha sucedido. Por ejemplo, en primer y segundo debate se aprobó que el control de legalidad de las capturas que hiciera la Fiscalía pudiera darse, de manera excepcional, durante las siguientes 72 horas al momento en que esta fue hecha (hoy día el límite es de 36 horas). ¿Qué tiene que ver esto con el equilibrio de poderes?

Una reforma política dentro del equilibrio de poderes

Por lo señalado, es posible que sean tantas las discusiones que obliguen a que temas de la mayor importancia no sean objeto de un estudio serio y detenido. Así ha sucedido con relación al proyecto, el cual da lugar a profundos cambios de la Constitución. Basta mencionar los temas que en materia política se están promoviendo.

El proyecto propuso eliminar la reelección presidencial, modificar la conformación del Senado, eliminar el voto preferente, ampliar la figura de la silla vacía a personas que hayan cometido delitos contra la administración pública y permitir que los congresistas pudieran renunciar para ocupar otros cargos sin ningún tiempo de inhabilidad. En el trámite del proyecto, a estos temas se le fueron agregando otros: en primer debate se aprobó el voto obligatorio por tres periodos electorales; la financiación preponderantemente estatal para en Congreso de la República (tal como está); las llamadas listas cerradas, para que en la conformación de las listas a corporaciones públicas están debieran ordenarse alternando hombres y mujeres; la eliminación de silla vacía en estricto sentido, al disponerse que la curul de la persona condenada por ciertos delitos podría reasignarse pero a candidatos no electos de otros partidos políticos distintos.

Dos de estas propuestas han tenido gran oposición. En primer lugar, diferentes partidos políticos han señalado su desacuerdo con la eliminación del voto preferente, por distintas razones. Por ejemplo, el Polo Democrático ha dicho que la eliminación del voto preferente castiga al voto de opinión, el cual constituye su principal capital político. El Partido Conservador ha sostenido que esta propuesta es menos democrática, pues no permite que los electores manifiesten sus preferencias dentro de una lista. Y muchos otros senadores, cuyos partidos no han tenido posición unificada, como era de preverse han estado en desacuerdo con que se les modifiquen las reglas de juego vigentes al momento de su elección. Con este mismo argumento puede entenderse la negativa de algunos a modificar la composición del Senado, al que se le suma otro que consiste en una defensa férrea de la circunscripción nacional como una de las grandes conquistas de la Constitución de 1991.

Por esto, en la plenaria del Senado no fue aprobada la propuesta de modificar la composición del Senado, y con relación a la lista cerrada se aprobó una fórmula atípica: que hasta el año 2022, operen listas semi-cerradas, y a partir de ese año solo pueda optarse por la lista cerrada. En esa lista semi-cerrada aprobada por la Plenaria del Senado, los votos que se hagan a un partido político serían asignados a los candidatos en orden de inscripción hasta que completen la cifra repartidora, y luego, para la repartición de las curules, la lista se ordenaría de acuerdo a las votaciones obtenidas por cada candidato. Sorprendentemente, esta alternativa, tan importante para la política, fue pobremente debatida y resultó aprobada únicamente por considerarla el salvavidas de la eliminación del voto preferente.

¿En qué terminará la reforma de equilibrio de poderes?

En el Congreso de la República se repite, una y otra vez, que se sabe cómo se radica un proyecto de ley pero no cómo terminará. Este dicho es particularmente cierto en proyectos que, como el de equilibrio de poderes, carece de una columna vertebral y abarca tantos temas. No hay sino que ver lo que ha pasado en los primeros debates de esta iniciativa, o recordar el desenlace que tuvo la reforma a la justicia del 2012. Por esto, no les falta razón a quienes han sugerido limitar los temas del proyecto, para facilitar su trámite y para dar lugar a discusiones más ricas. No se perdería tanto, ya que en últimas fue el propio Gobierno el que planteó desde el inicio la discusión del equilibrio de poderes de manera incompleta y desarticulada.

Edición N° 00424 – Semana del 7 al 13 de Noviembre – 2014
 
 
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