El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y sus cuentas

  Jorge Espitia
  Profesor Universitario
   
 

El Gobierno Nacional presentó las Bases de su Plan Nacional de Desarrollo al Consejo Nacional de Planeación y la Sociedad Civil así como el Proyecto de Ley y el articulado en el Congreso de la República.

El objetivo de estas líneas es hacer un análisis comparativo de los montos definidos en cada uno de estos dos documentos, dada la importancia que el PND debe tener en la planeación de mediano y largo plazo.

Las Fuentes de Financiamiento del PND 2014-2018

El PND 2014-2018 que se radicó en el Congreso de la República asciende a 703.9 billones de pesos, de los cuales el 36.75% corresponde al Gobierno Nacional Central; el 34.23% al Sector Privado; el 18.87% al Sistema General de Participaciones (SGP); el 6.80% a las Entidades Territoriales; el 2.87% al Sistema General de Regalías (SGR); y, el restante 0.48% al Sector Descentralizado (Gráfico 1).

Este monto es inferior en $86.2 billones del total de inversiones expuestas en las Bases del PND 2014-2018, versión preliminar para discusión del Consejo Nacional de Planeación. El articulado del PND se redujo en un 19.9% al pasar de $790.1 billones a $703.4 billones.

Qué fuentes de financiamiento explican la reducción del PND?

Dentro de las fuentes, el único agente que presentó un aumento en el monto de los recursos, respecto a lo que había en las Bases del PND fue el Gobierno Nacional Central que lo hizo en un 2%, mientras que el resto de agentes presentó reducciones significativas, entre ellos el Sector Público Descentralizado, las Entidades Territoriales, el Sector Privado y los Recursos del Sistema General de Regalías (Gráfico 2).

El aumento del 2% por parte del Gobierno Nacional Central necesariamente va implicar un mayor desfinanciamiento del PND por parte de la Nación, dado el impacto que tiene la destorcida del precio del petróleo sobre sus ingresos fiscales y que no ha podido subsanar a pesar de las múltiples reformas tributarias que le han aprobado. La brecha estructural se mantiene y, todo parece que se mantendrá con cierta tendencia a profundizarse debido a la política de financiar su déficit con mayor deuda pública (Gráfico 4).

Qué estrategias explican la reducción del PND?

Desde el punto de vista de las estrategias se observan reducciones sustanciales en los sectores de Competitividad e Infraestructura Estratégica como en el de Movilidad Social. Hay que destacar que el 71.0% de los recursos del PND se orientan a Movilidad Social (44.1%) y Competitividad e infraestructura estratégica (26.9%) (Gráficos 3).

Cuando se desglosan los cambios entre las Bases y el Articulado del PND se encuentran cambios sustanciales que no tienen una explicación por parte del Ejecutivo que debería ser clara en el proceso de discusión para el Congreso de la República, el Consejo Nacional de Planeación y la Sociedad Civil, en aras de la transparencia. A continuación se presentan los cambios en cada una de ellas.

Competitividad e infraestructura estratégicas

Los recursos asignados a esta estrategia se redujeron en un 22.2% al pasar de $242.9 billones en las Bases a $189.0 billones en el Proyecto de Ley. Hay cambios sustanciales en el sector descentralizado que redujo sus recursos en cerca de $9.4 billones (75.7%) al pasar de 12.4 billones en las Bases a 3.0 billones en el Proyecto de Ley, así como en el Sistema General de Participación (SGP) en un 28.7% al pasar de $14.9 billones a $10.6 billones. De igual manera, el Gobierno Nacional disminuyó su presupuesto, en el marco de esta estrategia, en algo menos de $11 billones al pasar de $51.4 a $44.4 billones entre las Bases y el Proyecto de Ley (Cuadro 1).

La literatura económica es insistente en señalar el impacto positivo que tiene el sector de la infraestructura en el crecimiento económico como en la generación de empleo. En este orden de ideas, es altamente probable que la reducción que aquí se presenta, necesariamente va a comprometer las metas de crecimiento y empleo con las cuales se vendió el PND en las regiones como en el Consejo Nacional de Planeación.

De igual manera, las reducciones en el nivel de crecimiento como en el empleo van a afectar negativamente la dinámica de los ingresos fiscales del Gobierno Nacional, con lo cual se profundizará los problemas financieros que ya presenta el PND debido a la destorcida de los precios internacionales del petróleo así, como en las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central, profundizando su déficit estructural1 (Gráfico 4).

Movilidad Social

El PND define la Movilidad Social “como una situación donde las personas, independientemente de sus características y circunstancias, tienen las mismas oportunidades y pueden competir en igualdad de condiciones en el mercado laboral, o en cualquier ámbito que deseen desempeñarse, siendo retribuidos de acuerdo con su nivel de esfuerzo y talento”. Para ello, es necesario que los bienes públicos esenciales que el Estado les proveer a sus conciudadanos deben ser universales y cumplir todos con los mismos estándares de calidad, independientemente de su lugar de residencia, raza, sexo, entre otros.

Aspecto en el cual el Constituyente de 1991 fue muy preciso asignando una fuente de financiamiento con destinación específica, las transferencias intergubernamentales, en bienes públicos esenciales como son la educación, la salud, el saneamiento básico y el agua potable. Este conjunto de recursos responden por el 39% de la financiación asignada a ésta estrategia ($310 billones) y donde se utiliza el 91% de los recursos del SGP.

Los recursos asignados a esta estrategia se redujeron en $70.3 billones (-18%) al pasar de $380.7 billones en las Bases a $310.4 billones en el Proyecto de Ley. Los principales cambios se presentan en las Entidades Territoriales, el sector público descentralizado, en el SGR y en el Gobierno Nacional.

Las entidades Territoriales redujeron en $40.8 billones su nivel de financiación a la estrategia de Movilidad Social al pasar de $73.4 billones en las Bases a $32.6 en el Proyecto de Ley. No se encuentra cuáles son las razones de tal reducción, como tampoco de la reducción de $13.3 billones del Gobierno Nacional (Cuadro 2)

La Movilidad Social se asocia con los objetivos tales como: Cerrar brechas en acceso y calidad de la educación; Impulsar "Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad“; Mínimos vitales fortalecimiento de las capacidades de la población en pobreza extrema; Alternativas para el empleo de calidad y el aseguramiento; y, Mejorar las condiciones de salud; todos ellos factores que contribuyen al desarrollo y al crecimiento económico, con lo cual las reducciones que aquí se presentan van a deteriorar las metas definidas en el PND.

El análisis de, tan sólo, estas dos estrategias (Competitividad e Infraestructura estratégica y de Movilidad Social) permiten señalar que el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 presenta claras señales de contabilidad creativa, cambios sustanciales sin ningún tipo de justificación, y no un proceso realmente serio de planeación estratégica del desarrollo económico colombiano de mediano y largo plazo. Adicionalmente, el recorte realizado en estos dos sectores comprometen, tanto las metas sociales y de crecimiento económico planteadas, desconociendo el impacto del gasto público en el desarrollo económico de los últimos años, con lo cual se le puede calificar como un Plan que no promueve un crecimiento pro-pobre.

A efecto de presentar la existencia de cambios significativos en las asignaciones de recursos de las Bases del PND y del Proyecto de Ley, y que no tiene una explicación clara, es una constante en todas las estrategias y, para ello, a continuación se presentan los cambios en las 3 estrategias restantes.

En suma…

La reducción del monto del PND en cerca de $90 billones puede tener serias implicaciones en el cumplimiento de las metas de crecimiento económico, desempleo y la reducción de la pobreza. No es sino observar los montos en los cuales se redujo la estrategia de Infraestructura como la de Movilidad Social.

La profundización de la desaceleración económica por la vía de un menor gasto productivo necesariamente tiene repercusiones sobre el recaudo tributario con lo cual se profundiza el déficit estructural del Gobierno Nacional Central.

Esto no es más sino una muestra de las políticas conservadoras con las cuales se maneja la hacienda pública en Colombia. En épocas de crecimiento económico acelerado se reduce la tarifa efectiva de tributación por la vía de las exenciones fiscales; se reduce la presión fiscal para los ricos y se incrementa a la clase media; y cuando se desacelera la economía se persiste en la política minera y se reduce el gasto público productivo en infraestructura y movilidad social.

Finalmente, señalar que los cambios significativos en los montos del PND dejan mucho que desear en cuanto al proceso de planeación que hay en Colombia. El Congreso de la Republica y la Sociedad Civil deberían exigirle al Gobierno Nacional que explique y justifique cada uno de los cambios aquí expuestos, los cuales se dieron en menos de un mes. Todo parece indicar que los cambios que se presentan entre los montos asignados en las Bases del PND y el Proyecto de Ley obedece a una contabilidad creativa que a un proceso de planeación estratégica de mediano y largo plazo; de tal manera que el PND no es un Plan que impulse el crecimiento económico pro-pobre.

Edición N° 00436 – Semana del 27 de Febrero al 5 de Marzo – 2015

1 El GNC presenta un problema estructural en sus finanzas desde hace varios años a pesar de las múltiples reformas tributarias que se han realizado. Ante este escenario, el PND no plantea ningún tipo de alternativas para su solución. Se pliega a la recomendación de la OECD de realizar una reforma tributaria estructural pues el sistema fiscal colombiano hace poco por reducir la desigualdad de ingresos, eliminar las exenciones fiscales y, además recauda muy poco (OECD. 2015. Economic Surveys Colombia).

 
 
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