Jorge Espitia Zamora
  Profesor Universitario
 
   
 

La agricultura es un sector sumamente importante para la economía colombiana a pesar de la continua reducción de su participación en el Producto Interno Bruto (PIB) (Gráfico 1 y Cuadro 1).

Durante el periodo 1975-2014 la agricultura perdió 17.0 puntos porcentuales (pp.) al pasar de representar el 22.7% en 1975 a 5.8% en 2014. Entre tanto, el sector económico que más ganó fue el de Explotación de Minas y Canteras más comúnmente denominado sector minero (7.4 puntos porcentuales), al pasar de 1.6% en 1975 a 9.0% en 2014.

Tal situación, necesariamente se refleja en un indicador importante como lo es el nivel de empleo. Allí se observa, que durante un buen periodo 2001-2006, el sector agropecuario gana peso a nivel nacional debido a la caída que presentó el agregado, para luego descender del 68% al 58% del total nacional (Gráfico 2 y 3). En otras palabras, si bien el PIB agropecuario ha perdido participación en el PIB nacional, el sector continúa siendo una fuente importante generadora de empleo.

Respecto al impacto del crecimiento de la Tasa Representativa de Mercado (TRM) (devaluación o revaluación) en el ingreso agropecuario se encuentra que en periodos donde la TRM se devalúa el impacto es positivo y cuando se revalúa el impacto es negativo (Gráfico 4). En este orden de ideas, la actual devaluación deteriorará aún más las condiciones del sector.

De igual manera, hay que señalar la fuerte correlación que existe entre el crecimiento del PIB por habitante a nivel nacional con el crecimiento del PIB per cápita sectorial. Esto refleja, que uno de los mecanismos de transmisión del crecimiento agregado de la economía nacional se da por la vía de los ingresos y una mayor demanda de bienes agropecuarios, pues cuando la economía nacional crece más de lo que aumenta la población, tal situación tiene un impacto en cadena en el sector agropecuario (Gráfico 5).

El Gasto Tributario

Otra manera de ver, la economía política que se entreteje en el sector agropecuario, es a través del componente tributario. Cuando se trabaja con los micro-datos de las declaraciones de renta que la DIAN publica en su página web, es posible estimar el gasto tributario o el recurso de ingresos tributarios que deja de percibir el Estado por la vía del Impuesto de Renta como del CREE (Impuesto sobre la renta para la equidad).

CREE. Declaraciones del año 2013.

El sector, Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca, aportó al CREE cerca de $74 mil millones de pesos, el 0.8% del total recaudado. Éste recaudo se concentró en lo fundamental en las actividades de Cría de aves de corral (16,95%); Cultivo de caña de azúcar (12,02%); Cría de ganado bovino y bufalino (10,43%); Cultivo de palma para aceite (palma africana) y otros frutos oleaginosos (8,59%); y, Cultivo de flor de corte (8,34 %).

Para el cálculo de la base gravable del CREE, el sector declara en el ítem de “Total de Deducciones” cerca de $3.7 billones, de los cuales, no hay claridad en las declaraciones sobre cuáles son sus componentes. El 50% de las Deducciones se concentran en las actividades de Cría de aves de corral (25,52 %); Cultivo de flor de corte (12,15%); Cría de ganado bovino y bufalino (8,46%); y, Cultivo de palma para aceite (palma africana) y otros frutos oleaginosos (7,94%).

El sector no es ajeno al conjunto de exenciones y descuentos fiscales que caracterizan nuestro sistema tributario. En el caso de los Ingresos No Constitutivos de Renta el sector declaró, en el impuesto del CREE, cerca de $229 mil millones, que facturados a la tarifa nominal de 2013, le representaron al Gobierno Nacional una pérdida en el recaudo tributario cercana a $23 mil millones. Las actividades agropecuarias más beneficiadas fueron: Cultivo de caña de azúcar (18.13%); Cultivo de palma para aceite (palma africana) y otros frutos oleaginosos (15.34%); Cría de ganado bovino y bufalino (13.72%); y, Cultivo de flor de corte (10.37%).

Las Rentas Exentas ascendieron a $35 mil millones que liquidadas a la tarifa nominal del año 2013, permite concluir que la Nación dejó de percibir cerca de 3 mil 500 millones de pesos.

En suma, el gasto tributario o recursos fiscales que el gobierno nacional dejó de percibir en 2013, en el Sector Agropecuario, en el impuesto del CREE, fue del orden de los $26 mil millones.

Si se compara el valor pagado por el sector en el impuesto del CREE, respecto a la diferencia entre sus ingresos y sus costos, se tiene que el recaudo tan sólo fue del orden del 1.8%.

Personas Jurídicas 2013.

Si se realiza este mismo ejercicio para las Personas Jurídicas teniendo como en las Declaraciones de Renta que ellas presentaron en 2014, se observa:

El sector, Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca, aportó al impuesto de renta cerca de $187 mil millones de pesos, el 0.77% del total declarado por las Personas Jurídicas. Al igual que en el impuesto CREE, que guarda una estrecha relación en sus definiciones con el impuesto de renta, éste recaudo se concentró en las actividades de Cría de aves de corral (16,76%); Cultivo de caña de azúcar (13,72%); Cría de ganado bovino y bufalino (10,69%); y Cultivo de palma para aceite (palma africana) y otros frutos oleaginosos (8,46%).

El “Total de Deducciones” en el impuesto de renta ascendió a cerca de $4.0 billones, donde no hay transparencia ni claridad sobre sus componentes. El 50% de las Deducciones se concentran en las actividades de Cría de aves de corral (24,50 %); Cultivo de flor de corte (11,80%); Cría de ganado bovino y bufalino (8,36%); y, Cultivo de palma para aceite (palma africana) y otros frutos oleaginosos (7,80%).

En el rubro de Total de Deducciones se contabilizan las deducciones por inversiones en activos fijos. Este último rubro ascendió a $1.500 millones, de los cuales el 70% fue declarado en la actividad de Cría de Ganado Porcino.

De igual manera, las exenciones y descuentos fiscales del sistema tributario en el impuesto a la Renta, también están presentes en el sector. En el caso de los Ingresos No Constitutivos de Renta el sector declaró, en éste impuesto, cerca de $214 mil millones, que facturados a la tarifa nominal del 25%, le representó al Gobierno Nacional una pérdida en el recaudo tributario cercana a los $53 mil millones. Las actividades agropecuarias más beneficiadas fueron: Cultivo de caña de azúcar (20.63%); Cultivo de palma para aceite (palma africana) y otros frutos oleaginosos (16.22%); y, Cría de ganado bovino y bufalino (14.87%).

Las Rentas Exentas ascendieron a $54 mil millones que liquidadas a la tarifa nominal del año 2013, permite concluir que la Nación dejó de percibir cerca de 14 mil millones de pesos.

Finalmente, los Descuentos Tributarios declarados por este sector ascendieron a $287 millones.

En suma, el gasto tributario o recursos tributarios que la Nación dejó de recibir en 2014, por concepto del impuesto de renta en el Sector Agropecuario, ascendió a $68 mil millones.

Ahora bien, si se compara el valor pagado por el sector en el impuesto de renta, respecto a la diferencia entre sus ingresos y sus costos, se tiene que el recaudo tributario declarado fue del orden del 4.3%.

Así pues, el Gobierno Nacional por la vía del gasto tributario dejó de percibir por el Impuesto de Renta y el CREE en 2014 cerca de $94 mil millones.

Personas Naturales No Obligados a llevar Contabilidad

En el caso de las Personas Naturales que pertenecen al Sector, ellas declararon impuesto de renta del orden de los $117 mil millones; Ingresos No Constitutivos de renta por $252 mil millones; rentas exentas por $111 mil millones y descuentos tributarios por $434 millones.

En este orden de ideas, no resulta difícil identificar qué sectores han sido los más beneficiados desde el punto de vista fiscal, los cuales de una u otra manera han venido ganando participación, y no necesariamente por ser las actividades más competitivas. Muy seguramente, si este tipo de beneficios se les diera a la economía campesina como a los pequeños productores, estas, además de ser más redistributivas, serían igualmente competitivas.

Los Informes institucionales

La Misión para la Transformación del Campo identificó como cuellos de botella en la institucionalidad elementos tales como: 1) los recursos ejecutados mediante convocatorias públicas no brindan una cobertura óptima y resultan siendo capturados al no existir una divulgación suficiente entre todos los posibles candidatos como una alta volatilidad, entre los agentes, respecto a la capacidad técnica de cada uno de ellos; 2) atomización en la ejecución de los proyectos y programas de inversión, los cuales son ejecutados mediante convenios interadministrativos que generan un costo adicional además, de cierta captura, p.e. agro ingreso seguro administrado por el IICA; 3) inflexibilidad en el presupuesto de inversión dado el alto nivel de la inercia que hay en el gasto para el sector agropecuario; 4) poca presencia de la institucionalidad sectorial en el territorio ya sea porque su oferta no se puede regionalizar o su ejecución se hace mediante un convenio que se ejecuta desde la Ciudad Capital, sede del MADR; 5) dada la poca o nula coordinación entre la Nación y las Entidades Territoriales para impulsar el sector agropecuario, el resultado ha sido unas débiles instancias regionales para la planificación, ejecución y seguimiento de la política como del desarrollo rural; 6) poca coordinación entre las entidades del orden nacional (Nación-Nación) para el diseño de la política rural y como para la provisión de bienes y servicios públicos para el desarrollo rural; y, 7) la planificación, ejecución y seguimiento de las políticas agropecuarias se hacen sobre la base de fuentes de información poco confiables y oportunas (Misión para la Transformación del Campo, 2014. Diagnóstico de la Institucionalidad Pública en el sector Agropecuario (Informe para la Misión para la Transformación del Campo). Bogotá D.C.)

Por tal razón, resulta importante el llamado de la OECD, que los objetivos de política sectorial se deben centrar en superar los “desafíos estructurales” tales como las deficiencias en el sistema de tenencia de la tierra, el uso del suelo, la gestión del agua y del suelo, la infraestructura social y de transporte, entre otros.

Respecto al problema de la tenencia de la tierra, cabe señalar que diferentes estudios, concluyen que Colombia presenta un alto nivel de concentración de tierras (Índice de Gini de 0.8479). Los departamentos del pie de monte llanero, Antioquía y Valle del Cauca son los que tienen mayor concentración. En Colombia el 80% de la tierra está en manos del 10% de los propietarios. En el Valle del Cauca el 80% de la tierra está en manos del 11.5% de los propietarios, y en Antioquía el 80% de la tierra está en manos del 11% de los propietarios. Este alto grado de concentración de tierras se presenta es una constante en las diferentes regiones del país1.

Estos problemas de la concentración de la tierra conllevan decisiones en el proceso productivo agropecuario, pues este resulta ser un insumo importante. En este sentido, el trabajo del DNP, (2014) sobre las “Dinámicas de uso de tierras para la agricultura y el comportamiento de los precios del suelo rural resultados, conclusiones y recomendaciones de política” señala que dado los niveles de concentración de la tierra y su nivel de precios comporta “una dinámica perversa de ocupación territorial”. Si bien, los agentes siguiendo un comportamiento racional tienden a buscar tierras en las zonas apartadas, poco productivas y con baja densidad poblacional; lo cual no hace sino incrementar la renta de la tierra (David Ricardo).

Esta situación, conlleva que la gran mayoría de cultivos transitorios presenten una severa reducción exceptuando las superficies para maíz secano, arroz secano manual y mecanizado que aumentaron levemente (Cuadro 2). Entre tanto, los permanentes presentaron aumentos considerables (Cuadro 3), entre ellos: la palma de aceite, el ñame y el plátano de exportación.

Como si esto fuera poco, desde el punto de vista social y económico, el estudio encuentra que los cultivos transitorios “tienden a aumentar en municipios con las condiciones más inadecuadas para su desarrollo (municipios rurales dispersos, con el más bajo nivel de competitividad, lo menos densos y con mayores tasas de violencia)”, mientras que los cultivos permanentes “lo hace en todos los casos salvo en los municipios con escenarios totalmente opuestos, es decir, en las zonas rurales de las principales ciudades, con alto nivel de competitividad, altamente poblados, y con menor violencia” (DNP, 2014. Pág. 8).

Esta situación, refuerza el nuevo énfasis en términos de la política pública que se impulsó en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 recién aprobado por el Congreso de la República y que está claramente en línea con las recomendaciones de la OCDE en su informe, “Revisión de la OCDE de las políticas agrícolas: Colombia 2015”, en aspectos tales como:

- Redirigir los esfuerzos de las políticas en las inversiones, en especial el asociado a la provisión de bienes públicos;

- Incrementar la inversión en infraestructuras de riego y mejorar la supervisión regulatoria sobre el abastecimiento, uso y almacenamiento del agua. Aumentar la inversión en infraestructura de transporte;

- Implantar en Colombia una política inclusiva de acceso a la tierra, a pesar de la complejidad política existente, para poder estabilizar el país y promover el desarrollo económico y social en el sector rural;

- Actualizar el sistema catastral. Acelerar el registro de los derechos de propiedad sobre la tierra;

- Reforzar y mejorar el sistema de tributación de la tierra, el cual no ha sido posible implementar por el grado de informalidad y de concentración. Estas medidas podrían complementarse con una evaluación del sistema actual de valoración de la tierra y de los procedimientos para la adquisición y transferencia de tierras;

- Fortalecer las fases de evaluación y monitoreo del ciclo de políticas. Mejorar las fuentes de información disponibles para la toma de decisiones de políticas;

- Reforzar la coordinación institucional entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y otros ministerios relevantes que implementen programas en áreas rurales, como con las Entidades Territoriales;

- Reevaluar el marco de inversiones públicas y de recursos parafiscales en materia de innovación agrícola. Debe adoptarse una perspectiva más amplia, que incluya mecanismos de financiación a más largo plazo;

- Evaluar la eficacia del Sistema Andino de Franjas de Precios aplicado a los principales productos agrícolas; y,

- Reforzar el sistema sanitario y fitosanitario para promover el aumento de la competitividad de las exportaciones.

En suma…

El sector Agropecuario es sumamente importante para la economía colombiana. El número de empleos que se generan en el sector es relativamente estable y una de las principales variables sociales. Deteriorar la actividad agropecuaria en Colombia, equivale a profundizar la desigualdad de ingresos que actualmente existe.

Finalmente, los altos niveles de concentración de la tierra, otorgan poder político y económico; y han llevado a una “dinámica perversa de ocupación territorial”, que a su vez aumenta la renta que la tierra les genera. Y como si esta renta les fuera ajena, se apropian de los recursos fiscales al no pagar los impuestos que deberían pagar, reduciendo de esta manera la tarifa efectiva a mínima expresión. Las ayudas públicas altamente concentradas, lo que ha hecho es deteriorar la economía campesina, el ingreso de sus familias y expulsarlos con sus actividades productivas fuera de las esferas de influencia de los bienes públicos que provee la nación y las entidades territoriales (educación; salud; agua potable; vivienda; vías de comunicación; entre otros).

1 Rodríguez Castillo, Diana Jeanneth del Pilar. 2010. Modelar la Concentración de la Tierra en Colombia Mediante Modelos Econométricos Espaciales. Universidad Nacional de Colombia. Tesis para optar al título de maestría en economía. Bogotá D.C.

Edición 464 – Semana del 18 al 24 de septiembre de 2015
   
 
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