¿Puede la reforma tributaria ser estructural sin eliminar los privilegios fiscales?

 
La propuesta de reforma tributaria se circunscribe a ponerle un límite a las exenciones fiscales del 35% para las rentas laborales; del 10% para las rentas no laborales de las Personas Naturales; y se mantienen las de las Personas Jurídicas e incluso se pueden profundizar dadas las lagunas que se abren con el Proyecto de reforma.
 
Jorge Espitia
 
Profesor Universitario
 
 

“Cuando se diserta sobre la distribución de la riqueza, la política nunca está distante, y a menudo es difícil evitar los prejuicios y los intereses de clase de la época” (Piketty1, Pág.18).

El gasto tributario se define como el monto de recursos fiscales que el Estado no recauda debido a las concesiones o regímenes tributarios especiales que aplica o concede, por tal razón, la literatura especializada le considera como una pérdida recaudatoria.

Esta renuncia recaudatoria resulta relevante, cuando una de las principales características del sistema tributario colombiano es la insuficiencia de recursos que recauda, las ineficiencias que presenta, su inequidad y complejidad (Banco Mundial. 2012. El Gasto Tributario en Colombia).

El Sistema Tributario colombiano

La distribución del recaudo en el impuesto de renta, CREE e impuesto a la riqueza entre las Personas Jurídicas (Empresas) y Naturales (Cuadro 1) muestra la alta concentración de ellos en el primer grupo. El 77.6% del impuesto de renta se recauda a través de las Empresas.

Cuando se distribuye el recaudo de las Personas Jurídicas por decil de patrimonio, el 92.6% se concentra en el decil 10, y el restante 7.4%, los otros deciles. Este resultado necesariamente guarda relación con los altos niveles históricos de concentración del patrimonio y del ingreso en las Empresas en Colombia. Por ejemplo, la base fiscal de 2014 reporta que el decil 10 de las Personas Jurídicas concentra el 95.8% del patrimonio y el 89.4% de los ingresos. La relación entre patrimonio e ingreso en este decil es de 2, es decir que el patrimonio equivale a dos años de su ingreso. En el otro extremo, el decil 1 y 2 concentra el 0.008% del Patrimonio, y el 0.13% del Ingreso. El patrimonio de estas empresas equivale a un mes y medio de su ingreso (Gráfico 1). La concentración del patrimonio en las empresas es mucho mayor que en el ingreso.

Respecto al monto que representan el impuesto sobre la renta en el total de ingresos de las empresas por deciles, en el decil 10 esta razón tan sólo representa el 2.03% mientras que para el decil 1 es del 2.71%.

Si bien, el decil 10 es quien más contribuye con el recaudo del impuesto sobre la renta (92.6%), su proporción respecto a sus ingresos es del 2.03%, mientras que el decil 1 quien contribuye en el recaudo de renta con un 0.09%, representa el 2.71% de su ingreso. En síntesis, las empresas con menos recursos contribuyen proporcionalmente respecto a su ingreso que las empresas más ricas.

Esta situación conlleva a pensar, discutir y consensuar sobre la necesidad de cierta diferenciación tarifaria entre las empresas dependiendo del nivel de patrimonio e ingresos. A todas luces, resulta insólito que las empresas donde la relación capital/ingreso sea inferior a un año se les obligue tributar sobre su patrimonio; o que todas las empresas tributen a la misma tarifa independiente de su patrimonio, ingreso o utilidades. Aspectos tales sobre los cuales la propuesta de reforma tributaria estructural no se cuestiona.

En el caso de las Personas Naturales, el recaudo del impuesto sobre la renta recae en un 80% en quienes no están obligadas a llevar contabilidad; y el restante 20% en las obligadas a llevar contabilidad. Los resultados se presentan para el primer grupo.

Las personas naturales del decil 10 concentran el 48% del Patrimonio, mientras que el decil 1 el 0.4%. La concentración del Ingreso fue del 30% del total en el decil 10 y el 5% en el decil 1. Lo anterior permite afirmar, que con base en los registros fiscales de la DIAN, la concentración de la Riqueza es mucho mayor que la concentración del Ingreso en las Personas Naturales que no llevan contabilidad.

Para 2014, la relación Patrimonio e Ingreso, en las Personas Naturales, fue de 3.7, lo que equivale a decir que la riqueza de este grupo representa cerca de 4 años el ingreso declarado. Por deciles, los registros tributarios señalan que el patrimonio en el decil 10 representa 5.8 años el ingreso, mientras que para el decil 1 es de tan sólo 5 meses (0.4 años) (Gráfico 2). En este orden de idas, es deseable mantener el impuesto en las Personas Naturales con base en una tarifa progresiva.

Las exenciones fiscales

La identificación de las exenciones fiscales son las que permiten cuantificar el gasto tributario o la transferencia de recursos fiscales que el Gobierno Nacional le otorga a los agentes mediante la reducción de sus obligaciones tributarias, en este caso en el impuesto sobre la renta, y que habría podido realizar mediante un gasto presupuestal directo aprobado por el Congreso de la República.

Los tratamientos preferenciales que erosionan la base gravable del impuesto sobre la renta corresponde a tres grupos: i) los ingresos no constitutivos de renta; ii) las deducciones; y, iii) las rentas exentas (Marco Fiscal de Mediano Plazo –MFMP– 2016, pág. 240).

En el MFMP 2016 se señala que los ingresos no constitutivos de renta corresponden a aquellos ingresos que no están sometidos al impuesto de renta por expresa disposición legal, ya sea por las circunstancias en que se generan o porque el sistema tributario encuentra conveniente estimular alguna actividad de la economía. La legislación colombiana contempla, entre otros, los siguientes: la prima en colocación de acciones o de cuotas sociales, la utilidad en la enajenación de acciones, la distribución de utilidades o reservas en acciones o cuotas de interés social, las capitalizaciones no gravadas para los socios o accionistas, el componente inflacionario de rendimientos financieros, las recompensas, la utilidad en la venta de casa o apartamento de habitación, los gananciales, la indemnizaciones, las donaciones para partidos, movimientos y campañas políticas, las participaciones y los dividendos, los aportes de entidades estatales, sobretasas e impuestos para financiamiento de sistemas de servicio público de transporte masivo de pasajeros” (Pág. 240).

Las deducciones es otra de las variables que erosionan la base gravable, “pero solo un subconjunto de las mismas constituye beneficio tributario, pues tales gastos no guardan razón de causalidad con la generación de renta. Es el caso de las inversiones en proyectos cinematográficos, en proyectos de investigación o desarrollo científico o tecnológico, en control y mejoramiento del medio ambiente y las donaciones, entre otros” (MFMP 2016, pág. 240). En las deducciones se contabilizan los Gastos Operacionales de administración y de ventas, los cuales representan cerca del 77% de las Deducciones Totales y se constituyen en un “agüero negro” donde no se sabe, contablemente, que se está incluyendo allí. Cabe señalar que más del 80% de esas deducciones se concentran en el decil de las Empresas más ricas.

La aproximación a las exenciones fiscales se realiza de manera separada para las Empresas y para las Personas Naturales, con base en las declaraciones de renta que las Empresas le presentan a la DIAN (www.dian.gov.co).

En el caso de las Personas Jurídicas, la estimación del gasto tributario se realiza a partir de las siguientes fuentes: i) Los Ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional; ii) Las deducción inversiones en activos fijos; iii) El total de rentas exentas; y, iv) los descuentos tributarios.

- Respecto a los Ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional hay que señalar que de acuerdo con las últimas declaraciones de renta publicadas por la DIAN, éstas ascienden a cerca de 30.2 billones de pesos de 2015; y el 98% de ellos se encuentran en el decil 10. El decil 1, 2 y 3, tan sólo, representan el 0.072%; y la participación es creciente entre deciles.

- La Deducción de las inversiones en activos fijos asciende a 2.5 billones de pesos de 2015 y se concentra fundamentalmente en el decil 10 (99%);

- El total de rentas exentas es del orden de los 12.6 billones de pesos de 2015; donde el 93.8% corresponden al decil 10; y,

- Los descuentos tributarios ascienden a 854 mil millones de pesos de 2015 y el 98.7% de ellos Descuentos tributarios se concentran en el decil 10 (Gráfico 3).

Al liquidar las exenciones anteriores a la tarifa nominal del 25% del impuesto a la renta y sumarle los descuentos tributarios, se concluye que la Nación deja de percibir (gasto tributario) cerca de 12 billones de pesos de 20152. Este valor es muy superior a lo que espera recibir el Gobierno Nacional con su propuesta de reforma tributaria, el cual asciende a 7.2 billones de pesos en 2017.

No sobra advertir, que son múltiples los estudios que señalan la necesidad de eliminar las exenciones fiscales que deterioran la base gravable del impuesto de renta, entre ellos los del Banco Mundial, 2012, El Gasto Tributario en Colombia; y la OECD 2015.

Así pues, el Gobierno con su proyecto de reforma tributaria pierde una gran oportunidad de eliminar todos los componentes que erosionan la base gravable del impuesto sobre la renta; aumentar su recaudo o reducirles las tarifas tributarias a las Empresas para hacerlas más competitivas no sobre la base de privilegios para unos pocos, sino sobre la base de la transparencia y la equidad.

En otras palabras, existe un amplio margen para incrementar la base gravable o reducir las tarifas en las Personas Jurídicas, mediante la eliminación de las exenciones y los privilegios fiscales.

De ahí, que se considere como gran ausente en la reforma fiscal propuesta, el tema de las exenciones y los privilegios fiscales de las Empresas, con lo cual deja mucho que desear acerca del calificativo de “estructural”.

En el caso de las Personas Naturales, los ingresos no constitutivos de renta también son una fuente de erosión de la base gravable. Cuando se calcula el total de rentas exentas declaradas en el año 2014, este valor asciende a 34 billones de pesos de 2015, que permitiría un recaudo adicional del orden de los 3 billones de pesos de 2015 al liquidarlas a la tarifa media impositiva. Los descuentos tributarios declarados ascienden a la suma de 127 mil millones de pesos de 2015.

Como rentas exentas se contabilizan los Gastos de Representación y otras rentas de trabajo (6.1%); los aportes obligatorios al fondo de pensión (4.7%); los aportes voluntarios al fondo pensiones (4,5%); los aportes a cuentas AFC (5.1%); Otras rentas exentas (7.7%) y los Pagos laborales y pensionales (71.8%).

En el marco de la política tributaria es necesario adelantar un debate y llegar a un consenso calificado sobre la justicia y la equidad de cada una de estas rentas exentas. Por ejemplo: ¿se debe eliminar la base mínima de renta laboral?; ¿deben cotizar todos los pensionados o se debe colocar una pensión mínima exenta para todos los niveles de ingreso?; ¿se deben eliminar las cuentas AFC como renta exenta?, entre otros.

El Gráfico 4 presenta la distribución porcentual por deciles de cada una de las rentas exentas, así como de los descuentos tributarios. Es claro que el decil 10 es quien más se beneficia de las exenciones y los descuentos tributarios.

La propuesta de reforma tributaria se circunscribe a ponerle un límite a las exenciones fiscales del 35% para las rentas laborales; del 10% para las rentas no laborales de las Personas Naturales; y se mantienen las de las Personas Jurídicas e incluso se pueden profundizar dadas las lagunas que se abren con el Proyecto de reforma.

En suma…

Con base en los niveles de concentración de los patrimonios y del ingreso en las personas jurídicas y naturales es fácil señalar cuan inequitativo es el sistema tributario. Los beneficios fiscales que se les otorgan, a unos y otros, recaen en lo fundamental en las empresas y personas naturales con mayor capacidad económica, en los más ricos; profundizando la inequidad del sistema.

Una de las recomendaciones de los diferentes estudios (Banco Mundial, OECD) ha sido la necesidad de modificar tal situación, aspecto sobre el cual se queda corta la propuesta de reforma tributaria, pues tan solo se circunscribe a poner un límite a las rentas de trabajo, mientras que se mantienen los beneficios fiscales de las Empresas, que son las mayores beneficiarias del gasto tributario, e inclusive se pueden profundizar debido a las lagunas que se presentan en el Proyecto de Ley. Si se hiciesen cambios en estos aspectos, se pueden conseguir los mismos objetivos e incluso un mayor recaudo que el que se espera con la propuesta de reforma tributaria. Este sería un gran avance para denominarla como estructural.

1 Piketty, Thomas. 2014. El Capital en el siglo XXI. Fondo de Cultura Económica.

2 Si no se incluyen los ingresos constitutivos de renta en el cálculo del gasto tributario, como lo presenta el Gobierno Nacional en el MFMP de 2016, este valor asciende a 4.7 billones de pesos de 2015.

Edición 519 – Semana del 4 al 10 de Noviembre de 2016
   
 
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