Un enfoque del agua para consumo humano y como derecho; más allá de lo humano, más allá del mercado

El derecho humano al agua en el Plan Nacional de Desarrollo

El agua como elemento constitutivo del ambiente está en el centro de las discusiones sobre la sostenibilidad, adicionalmente resulta fundamental para el desarrollo socioeconómico, la conservación de ecosistemas saludables y la supervivencia humana. El agua resulta vital a la hora de reducir las fuentes de enfermedades y por tanto para mejorar la salud, el bienestar, así como la generación de alimentos para las poblaciones y para la producción y la preservación de una serie de beneficios y servicios de los que gozan las personas.

El agua también está en el corazón de la adaptación al cambio climático, sirviendo de vínculo crucial entre el sistema climático, la sociedad humana y el ambiente. En ese sentido el agua puede ser conceptualizada como un eje articulador de distintas políticas y objetivos de un Estado Social de Derecho como el colombiano.

De acuerdo a la jurisprudencia constitucional el agua tiene tres facetas: (i) como un bien vital y valioso para el medio ambiente, la naturaleza y los seres vivos; (ii) como un elemento indispensable para la subsistencia de la humanidad que se concreta en un derecho colectivo, “por ello, se construyen servicios públicos para su suministro”; y (iii) como “un derecho fundamental referido a la exigibilidad de derecho individual” (Corte Constitucional, sentencia T-100 de 2017).

Este conjunto de características basta para justificar la importancia de la inclusión del Derecho Humano al Agua dentro del Plan Nacional de Desarrollo -PND-, pues el mismo es parte esencial de la satisfacción de las necesidades básicas de la población, está íntimamente conectado con el derecho al desarrollo en perspectiva integral y de sostenibilidad.

El derecho humano al agua en la Plan Nacional de Desarrollo

El plan asume una perspectiva según la cual “Los servicios de energía, agua y saneamiento están en la base del aumento de la productividad y del bienestar de los individuos, hoy Colombia enfrenta grandes retos en eficiencia, calidad y costo de sus servicios públicos”.4Y define la ruta de acción con respecto al agua en términos de avanzar en el diseño de estrategias orientadas a asegurar acceso al agua potable y saneamiento básico con calidad, bajo un enfoque regional. Así mismo, el documento indica que para el logro de la equidad se avanzará en la reducción de la ineficiencia en la prestación de los servicios en todo el territorio, acciones de educación ambiental y soluciones a los problemas de confiabilidad y oportunidad de la información, para generar mayor incidencia en la toma de decisiones y en el seguimiento de metas.

En esa perspectiva se asume una visión reduccionista del derecho humano al agua privilegiándose los contenidos de acceso y calidad, dejando de lado otros elementos del derecho humano al agua, como lo es la cantidad mínima (mínimo vital del derecho humano al agua), disponibilidad y asequibilidad; igualmente no se abordan las discusiones sobre el agua como articulador de la gestión territorial, en esa perspectiva los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo se articulan en la idea de profundizar y fortalecer el esquema de gestión del agua construido en Colombia a partir de la Ley 142 de 1994, en las que han primado la visión privatista del acueducto como servicio, y de una conceptualización de la función del Estado reduccionista al limitarla a su rol como regulador y supervisor del cumplimiento de los derechos del consumidor.

De la misma manera se hace el documento de bases del PND hace énfasis en la definición de esquemas de gestión y supervisión de acuerdo con el tamaño y condiciones específicas de cada sistema de acueducto y saneamiento, que incluirán desde “gobernanza comunitaria” hasta agrupaciones regionales, con participación de recursos privados y públicos. También, se propugna por el desarrollo de explotación sostenible de recursos hídricos subterráneos y la introducción de modelos de economía circular en la gestión del agua y tratamiento de residuos sólidos.

En esa perspectiva el documento construye uno de sus “pactos” alrededor de la idea de “Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa”5en ese sentido plantea como reto central de la gestión del agua lograr el acceso universal al agua, asegurar el uso eficiente del recurso hídrico y garantizar la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el largo plazo. En congruencia, se propugna por desarrollar el concepto de economía circular, lo que implica en palabras del documento de bases del PND debería conducir a la protección del recurso, acciones de uso eficiente, tratamiento de agua residual, reúso con enfoque regional y cuencas priorizadas; en ultimas se propugna por una línea de promoción eficientista del agua más que una lógica de protección y uso responsable del agua.

Para resolver este reto el “Documento de bases de Plan Nacional de Desarrollo” se plantea un conjunto de 7 objetivos de la siguiente manera:

En primer lugar se propone, en palabras del documento de bases del PND, “implementar estrategias para el logro de una prestación eficiente, sostenible e incluyente de los servicios de APSB con orientación regional”6objetivo cuyo alcance de articula alrededor del fortalecer los Planes Departamentales de Agua (PDA) en su enfoque de regionalización, y en el fortalecer el desempeño de los prestadores de servicios públicos de acueducto (municipios que requieran asistencia técnica o mediante acuerdos de cooperación y mejoramiento entre prestadores). En esa perspectiva el documento del bases del Plan se sigue planteando como objetivo la reducción de los prestadores del servicio de acueducto (de ahí la preferencia por la regionalización) y la idea del acompañamiento técnico pero para fortalecer el cumplimiento de los estándares fijados por la Ley 142 y las regulaciones de la CRA, sin plantear una modificación del modelo de gestión del agua y de las prestación del servicio de acueducto, en esa perspectiva el agua sigue viéndose como un “servicio” más que como un derecho, en ese sentido el PND marca un proceso de continuidad con estrategias que han evidenciado sus limitaciones, su ineficacia e ineficiencia en términos de ordenamiento ambiental del territorio y gestión del agua (p.e. la Contraloría General ya indicado varios problemas de los planes departamentales de agua, sin contar las múltiples denuncias por corrupción en materia de agua potable y saneamiento básico en los últimos 20º años en Colombia).

En una segunda línea el PND propone adelantar acciones que garanticen la “gobernanza comunitaria” y la sostenibilidad de las soluciones adecuadas de agua potable, para incrementar la cobertura, continuidad y la calidad del servicio en zonas rurales y PDET. Esto a partir de dos conjuntos de acciones a) generar herramientas técnicas que faciliten la implementación de soluciones alternativas de agua potable en las zonas rurales y PDET, y b) Orientar la dotación de infraestructura básica de agua para promover esquemas diferenciales y soluciones integrales; así como la creación de un esquema de asistencia técnica permanente a las organizaciones y prestadores rurales comunitarios; las reformas normativas requeridas en materia de flexibilización de trámites ambientales en temas relacionados con concesiones y permisos de vertimiento, la vigilancia diferencial de calidad del agua, racionalización de trámites de constitución y registro de comunidades organizadas, y el impulso de casos pilotos para identificar soluciones alternativas de abastecimiento de agua adecuadas y los esquemas asociativos.

A pesar de que estas acciones pueden ser positivas para los acueductos comunitarios no se fijan metas, indicadores, cronogramas o enfoques para llevarlas a cabo, por lo que su realización no se vislumbra como prioritaria. Y seguro servirán para imponer mayores cargas a los acueductos comunitarios y para soslayar la autogestión comunitaria del agua, característica de economías campesinas familiares y sectores populares en ciudades intermedias y zonas peri-urbanas de grandes ciudades de Colombia.

Un tercer objetivo en la materia se fija en términos de disponer de información sistemática, oportuna, confiable y suficiente de agua potable y saneamiento básico a nivel nacional para la toma de decisiones. Para la cual se propone reestructurar el Sistema Único de Información (SUI) y fortalecer los sistemas de información del sector que permitan su integración e interoperabilidad. Si bien estas herramientas pueden ser importantes para la mejora de las acciones del Estado también pueden generar efectos desproporcionados sobre prestadores comunitarios del servicio de acueducto, por lo cual deben construirse adecuadamente, y con participación de las comunidades afectas, los esquemas diferenciales de seguimiento y reporte de información para evitar que se generen cargas administrativas que desborden los acueductos comunitarios.

Como cuarto objetivo se plantea modificar el esquema y capacidad institucional del sector, para mejorar la ejecución de proyectos y fortalecer la vigilancia y regulación oportuna y diferenciada a las empresas. Esto a partir de potencializar la institucionalidad en la planeación, priorización y estructuración de proyectos de APSB y fortalecer institucional, financiera y técnicamente a la SSPD y a la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico (CRA). En esa perspectiva se reafirma el carácter tecnocrático y de mercado en la gestión del servicio de acueducto en la perspectiva de fortalecer y focalizar los esfuerzos del Estado en la supervisión y vigilancia sobre prestadores principalmente privados, sin mayores consideraciones o acciones afirmativas hacia los prestadores comunitarios. En todo caso, debe indicarse una perspectiva de fortalecimiento del modelo de gestión del agua contemplado en la Ley 142 de 1994 que ya ha evidenciado sus limitaciones para garantizar el derecho humano al agua, especialmente en las zonas rurales y peri-urbanas; lo que reitera la pertinencia de acoger, sin dilaciones, las propuestas de los Acueductos Comunitarios en materia de derecho humano a la autogestión del agua como una forma alternativa de gestionar el agua y el territorio.

Como quinto objetivo se propone adoptar medidas para proteger las fuentes de agua y garantizar su sostenibilidad en el tiempo, con un enfoque de Economía Circular, sin embargo reduce su contenido a potenciar el uso de agua subterránea como fuente de abastecimiento de acueductos, incrementar el aprovechamiento de las aguas residuales, diversificando las alternativas técnicas de reúso y fortalecer el programa SAVER para garantizar la calidad de las fuentes receptoras-abastecedoras; sin realizar mayor mención o indicar la necesidad de protección de los ecosistemas esenciales para la vida y para el mantenimiento del ciclo hídrico. En esa línea se identifica una visión poco ambiciosa y congruente con la protección de los ecosistemas de los cuales depende el ciclo hídrico, situación que se agrava con la derogatoria de normas relacionadas con la protección de paramos, contempladas en el PND.

En sexto lugar el PND se plantea educar a Colombia sobre el valor del agua para la vida y su adecuado uso y los beneficios de la participación ciudadana en el mejoramiento de los servicios, para lo cual solo define dos acciones concretas por un lado definir los requisitos mínimos de los programas educativos para el uso eficiente de agua y por el otro incentivar los mecanismos de participación ciudadana establecidos en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios para mejorar su efectividad. En ese sentido, la educación no se proyecta como una estrategia amplia o transversal y la participación mantiene su rol tradicional de vigilante y retroalimentador de las acciones estatales, en esa medida la participación de la sociedad tiene un alcance restringido relacionado con la vigilancia del cumplimiento de las normas sobre prestación de los servicios públicos.

Finalmente, el Plan se propone optimizar los recursos financieros del sector de APSB a través del desarrollo de nuevos mecanismos de focalización, para el otorgamiento de subsidios y la inclusión de instrumentos de financiación de proyectos. Esto significa tres tipos de acciones reestructurar el mecanismo de focalización para mejorar asignación de los subsidios lo que puede tener impactos importantes en los hogares más pobres más si se tiene en cuenta que no se asume un enfoque de garantía del mínimo vital y que esta acción podría redundar en un encarecimiento del servicio de acueducto en algunos sectores sociales; por otro lado el plan propone desarrollar instrumentos de financiamiento de proyectos sectoriales y define que el Departamento Nacional de Planeación apoyará la estructuración de proyectos estratégicos regionales del sector, a través del mecanismo de asociaciones público-privadas (APP) de iniciativa pública, en la lógica del fortalecimiento institucional y la ampliación de la participación de privados en la gestión del acueducto.

En cuanto a las metas e indicadores no se asume una perspectiva de goce efectivo de derechos sino que se mide principalmente a partir del acceso a soluciones adecuadas de agua potable planteándose para el cuatrienio un aumento en un total de 3.030.000 personas, adicionalmente, y a pesar del documento reconoce las asimetrías entre el sector rural y el sector urbano en términos de Personas con acceso a soluciones adecuadas de agua potable en zona rural solo se plantea un aumento de 530.000 personas. En ese sentido, se observan dos elementos a) no se especifica si para que una solución de agua potable sea adecuada debe cumplir con todos los contenidos del derecho humano al agua y b) se plantea metas bajas especialmente en el sector rural.

Balance general del derecho humano al agua en el documento de PND

En términos generales puede afirmarse que el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo no asume un enfoque de derechos, en esa medida no responde a la pregunta de cómo transformar las condiciones materiales de las personas para asegurar que las personas tienen condiciones de acceso al agua, en condiciones de cantidad, calidad, accesibilidad y adecuación cultural. Desde esta perspectiva, el documento plantea la continuidad y profundización del modelo de prestación del servicio de acueducto que ha venido construyéndose desde la Ley 142 de 1994.

En esa perspectiva el acceso al agua sigue viéndose como un problema de eficacia en la prestación de un servicio prestado esencialmente por privados y empresas públicas que funcionan bajo las lógicas de la administración privada y de competencia de mercado y no bajo las lógicas del enfoque de derechos. De ahí que el Plan nacional de Desarrollo insista en la regionalización como estrategia (para reducir la cantidad de prestadores y general economías de escalas que sean rentables para el sector privado y de fácil vigilancia por el Estado); en el fortalecimiento institucional de la SSPD y la CRA en su rol de vigilante de la prestación y regulador; y la planificación a cargo del DNP.

La participación de la sociedad civil sigue teniendo un papel instrumental en la perspectiva de que en la misma se potencia solo el rol de vigilante y seguimiento que ha de cumplir la misma. En ese sentido, la participación tiene una función fiscalizadora y de retroalimentación hacia las instituciones del Estado, pero no de generar impacto estructural en las decisiones sobre el servicio de acueducto o de gestión del agua.

Si bien, se destaca que se incluyen los prestadores rurales comunitarios como actores que pueden contribuir a la satisfacción del derecho humano al agua, su inclusión es parcial, es tangencial, en la medida que se reconoce la necesidad de establecer algunas regulaciones particulares para ellos, la inclusión sigue siendo sectorial y deficiente; por un lado, solo se aborda la dimensión de prestador del servicio ignorando las relaciones territoriales que se construyen alrededor de la gestión del agua, así como su potencial como actores del monitoreo y cuidado ambiental, y por el otro, solo se tiene en cuenta como agentes que solventan la deferencia del mercado del agua potable de acuerdo al talante de la ley 142.

A pesar de que se plantea, en el PND, un esquema de simplificación de trámites para algunos de los permisos que requieren para la prestación del servicio de agua y un esquema de seguimiento diferenciado de los prestadores comunitarios, no se definen metas, indicadores o cronogramas para el establecimiento de estos, factor que claramente beneficia a las empresas privadas o APP, ya que, los acueductos veredales y comunitarios siguen siendo objeto de estricta vigilancia del Estado y la SSPD.

En todo caso no es claro el enfoque conceptual de estos regímenes diferenciados, pues parece que no renuncian a los esquemas empresariales de gestión del agua, que en todo caso serian contrarios a las lógicas de gestión comunitaria del agua, la autogestión comunitaria y a las medidas que las comunidades adoptan ante los efectos de la variabilidad climática y los crecientes impactos del cambio climático. El Gobierno del presidente del “centro democrático” actúa, desconociendo los inmensos conflictos ambientales y territoriales por el agua en Colombia.

Desde la perspectiva del agua como derecho colectivo el documento del plan no avanza en la protección de los ecosistemas esenciales para la vida y el ciclo hidrológico como paramos o humedales, de hecho, dentro de su articulado se contempla la derogatoria de una norma anterior que había protegido los paramos al restringir algunas actividades económicas. Ahora bien, también es importante destacar que algunos contenidos del Plan podrían llevar a profundizar los riesgos sobre el agua, p.e. el pacto sobre minería7 que podría aumentar las presiones sobre las fuentes hídricas y generar nuevos conflictos y tensiones territoriales por el agua. Al respecto véase documento sobre Justicia hídrica y energética de esta serie de análisis de la Plataforma sobre PND.

El articulado del proyecto de Ley sobre Plan Nacional de Desarrollo y su desconocimiento del enfoque de derechos

Desde el contenido del articulado del PND son dos tipos de normas las que aparecen, por un lado, el art. 13 que se concentra en el fortalecimiento y ampliación de las competencias de la SSPD; y por otro el art. 157 sobre dotación de soluciones adecuadas de agua para consumo humano y domestico, en áreas urbanas de difícil gestión y en zonas rurales.

Este ultimo contempla una serie de reglas que son importantes para los acueductos comunitarios a) El uso del agua para consumo humano y doméstico en viviendas rurales dispersas no requerirá concesión de aguas u otros permisos ambientales o autorizaciones sanitarias; b) La infraestructura de agua para consumo humano y doméstico en zonas rurales, podrá ser entregada de manera directa para operación y mantenimiento, como aporte bajo condición, a las comunidades organizadas beneficiadas con la infraestructura, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno nacional; c) Las autoridades ambientales y sanitarias y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios definirán criterios de vigilancia y control diferencial para quienes provean agua para consumo humano y doméstico en áreas urbanas de difícil gestión y en zonas rurales.

Sin embargo, es competencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio definir los criterios para identificar asentamientos humanos rurales y viviendas dispersas rurales que hacen parte del componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial y se refuerza la regla según la cual los municipios y distritos deben asegurar la atención de las necesidades básicas de agua para consumo humano y doméstico y de saneamiento básico en asentamientos humanos de áreas urbanas de difícil gestión, y en zonas rurales, implementando soluciones alternativas colectivas o individuales, o mediante la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado o aseo, de acuerdo con los esquemas diferenciales definidos por el Gobierno nacional.

Ahora bien, los anteriores contenidos normativos abren una ventana de oportunidad para contar con un régimen diferencias y autónomo para las organizaciones comunitarias que se han encargado del aprovisionamiento del agua para la satisfacción de sus necesidades básicas y sus derechos, sin embargo debe ser leído en conjunto con otros contenidos que tienden al debilitamiento de las gestión comunitaria como el impulso hacia la regionalización, el mantenimiento de las lógicas empresariales para evaluar el funcionamiento de las organizaciones comunitarias y la apuesta por la minería como motor del desarrollo.

Todo esto enmarcado en un esquema que impulsa, no solo la privatización de la gestión del agua a nivel regional, sino la apropiación de los bienes comunitarios por vía administrativa o por sesiones a empresas privadas de tengan la capacidad de “organizar” la gestión del agua en zonas dispersas.

En este sentido, la Red Nacional de Acueductos Comunitarios de Colombia, se ha manifestado, alertando que “la transformación de las empresas públicas municipales en empresas privadas y mixtas por acciones, y la persistencia de hacerlo con nuestros acueductos comunitarios; la pérdida de la autonomía municipal y territorial de los gobiernos locales en el manejo de sus recursos para agua y saneamiento y el arrasamiento de las comunidades organizadas como entramados construidos solidariamente por las gentes8” del agua, son una realidad que viven las comunidades en su día a día.

La Red Nacional de Acueductos comunitarios ha denunciado que “en los últimos años ha avanzado aceleradamente la política pública de privatización, y de manera especial el desarrollo que ha tenido el CONPES 3810 de 2014, los lineamientos para las políticas de agua en la ruralidad”.

El PND que presenta el gobierno del presidente Duque afianza y profundiza el marco normativo que se ha expedido en los últimos 13 años con la intención de fomentar procesos de privatización del agua, como el decreto 1898 de 2016 “sobre esquemas diferenciales en zonas rurales”, el cual no reconoce procesos organizativos de miles de campesinos y ciudadanos/nas que, identifica a los acueductos comunitarios “como simples soluciones alternativas, administradores de un abasto de agua, y sobre todo, de carácter temporal.” 9.

El PND, profundiza, las implicaciones del marco regulatorio que va en detrimento de la Gestión comunitaria del agua, y armoniza en su articulado, las orientaciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento (CRA): la Resolución 717 de 2015 la cual señala a los acueductos comunitarios como “pequeños prestadores” con actividad económica empresarial, desconociendo el carácter comunitario, solidario y sin ánimo de lucro de los acueductos comunitarios a nivel rural y urbano.

Por otra parte, las organizaciones comunitarias que gestionan el agua de manera solidaria y desde enfoques de derechos, han denunciado que, “la resolución 750 de 2016 que modifica los consumos básicos sin ningún enfoque para garantizar el derecho humano al agua y sin consideración a la economía campesina familiar; y las resoluciones 825 de 2017 y 844 de 2018, que obligan a las comunidades organizadas a aplicar una metodología tarifaria cada vez más compleja, desconociendo la autonomía histórica que han tenido las organizaciones al definir la cuota familiar en asamblea, según sus apuestas y capacidades locales. Así mismo, la resolución 0844 de noviembre de 2018 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el cual establece los requisitos técnicos para proyectos de agua y saneamiento en las zonas rurales ignora en su articulado la existencia de los acueductos comunitarios como organizaciones”10. Sin embargo, el PND nuevamente ignora esta situación manteniendo y profundizando los enfoques que ya han demostrado una suerte de discriminación estructural hacia los acueductos comunitarios.

El PND desconoce los enfoques del derecho humano al agua estipuladas en la Recomendación General número 15, de 2002 de las Organización de Nacionales Unidas – ONU11 al igual que desconoce la relación del agua potable y el saneamiento con el derecho al desarrollo, como se contempla en los ODS, en su objetivo 6.

Al respecto, gracias a la incidencia de organizaciones sociales y ambientales, Colombia ha sido sujeto de recomendaciones por parte del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en materia del Derecho humano al agua.

Las recomendaciones del CDESC – ONU al estado Colombia en materia de derecho humano al agua, se dan bajo el numeral 58 y 60, a saber:

“59. Preocupa al Comité el impacto que tiene el uso desproporcionado e incontrolado del agua y la contaminación de los ríos debido al desarrollo de actividades mineras, lo cual ha generado graves afectaciones al derecho al agua, a una alimentación adecuada y a la salud en las comunidades afectadas, así como al medio ambiente (art. 11 y 12).

60. El Comité recomienda que el Estado parte intensifique sus esfuerzos para asegurar una debida protección de los recursos hídricos en el Estado parte y adopte las medidas necesarias para asegurar que el uso del agua en la industria de la minería no perjudique el acceso al agua potable, particularmente de las comunidades que pueden verse afectadas. El Comité, además, le recomienda que adopte medidas adecuadas para el procesamiento de las aguas utilizadas en la minería. El Comité remite al Estado parte a su Observación General N° 15 (2002) relativa al derecho al agua. (El subrayado es nuestro)”.

Las graves afectaciones a los cuerpos y ecosistemas del agua por actividades extractivas son preocupación no solo de organizaciones sociales y ambientales de Colombia, sino del conjunto de expertos de la ONU. La relación de violación de derechos humanos con actividades ligadas a la minería, las industrias extractivas, la agroindustria, las hidroeléctricas y la venta de agua embotellaba son creciente en Colombia y guardan estrecha proporción con el aumento de violencias en contra de defensores ambientales y lidere sociales, factor que se desconoce en el “pacto por el agua” del PND.