Reflexión, planificación y gestión participativa tras la pandemia

Para la reflexión de este tema contamos con el aporte y la experiencia de la Veeduría Ciudadana al Plan Estratégico de la Comuna 6, quienes señalan que el programa de presupuesto participativo tiene hoy al menos cuatro grandes problemáticas, algunas de ellas agudizadas tras la pandemia del Covid-19. La primera, tiene que ver con que continúa predominando la contratación directa para la ejecución de estos recursos; segunda, se siguen presentando dificultades con el acceso a la información para hacer control social a este tema; tercera, persiste la debilidad en los Planes de Desarrollo Local – PDL; y, cuarta, tampoco se ha fortalecido el sistema de pesos y contrapesos en esta cadena de control y seguimiento de los recursos públicos.

La primera de estas problemáticas tiene que ver con que los recursos de presupuesto participativo, que representan el 5% del presupuesto de libre inversión del municipio, y que para 2020 llegó a 213.485 millones de pesos, se vienen ejecutando a través de contratación directa, específicamente, para este último año, representó el 73% de los contratos celebrados, frente a tan solo un 16,6 % mediante licitaciones, y un 1% bajo concurso abierto. Esta es una modalidad que, aunque si bien se contempla en la legislación colombiana y es justificada por distintas Secretarías desde argumentos técnicos y legales, ha posibilitado que se produzcan graves riesgos de corrupción como la cooptación de instancias para la participación ciudadana (Consejo Comunal de Planeación, Juntas Administradoras Locales, ASOCOMUNAL, Consejo Comunal de Planeación), así como de la ruta de Planeación Local y Presupuesto Participativo –PDL y PP– (Consultas Ciudadanas y priorización de proyectos principalmente), por parte de los operadores de los distintos servicios, quienes direccionan la priorización de estos recursos hacia sus intereses contractuales; esta situación da cuenta de una alta vulnerabilidad del proceso de participación que se ve expuesto a hechos de corrupción, manipulación y cooptación por parte de intermediarios que desconocen las necesidades y prioridades de la población y los territorios. En este sentido, continúa siendo vigente el llamado a la administración pública para que garantice mayor transparencia de esta planeación participativa a través de las figuras de licitación pública o el concurso de méritos para contratar los recursos de este programa.

La segunda problemática tiene que ver con el acceso a la información para hacer control a este tema. Tal como lo mostramos al inicio de este informe, no se cumple con los principios de calidad y divulgación proactiva de la información contempla- dos por la Ley 1712 de 2014. Según la Veeduría Ciudadana al Plan Estratégico de la Comuna 6, existen al menos dos problemas claves en el acceso a la información sobre la contratación en la ruta de PDL y PP en su territorio, estos son: la opacidad y el secretismo. La primera problemática se refiere a la dificultad que encuentran en la accesibilidad a las plataformas SECOP I-II, en términos no solo de su formato (“poco amigable”), sino, también, de la calidad misma de la información allí alojada, al encontrarla incompleta (no se encuentra la totalidad del proceso de contratación y ejecución), o al no contar con información suficiente para hacer la búsqueda; al respecto, puntualizan: “no basta con conocer el número del contrato, el contratista u otros datos, que pueden ser más accesibles, para los ciudadanos; la plataforma exige el número de proceso, información que únicamente conoce el funcionario responsable de subir la información a la plataforma” (Veeduría Ciudadana al Plan Estratégico de la Comuna 6, 2015, p.11). Este incumplimiento de los principios de la Ley, les ha llevado a proteger su derecho a la información a partir de derechos de petición y acciones de tutela para acceder a la totalidad de la información solicitada. La segunda dificultad –el secretismo– se conecta a la imposibilidad de acceder a la información detallada del proceso de ejecución del contrato, es decir, a los datos de los subcontratistas, que, a su vez, subcontratan, y con estos, el acceso a documentos claves, tales como: facturas, actas, registros fotográficos, videos, listados de asistencia, que les permitiría hacer vigilancia y seguimiento a la ejecución del contrato.

La tercera problemática es la debilidad en los Planes de Desarrollo Local –PDL–, en el caso de la Comuna 6, por ejemplo, advierten por lo menos tres aspectos críticos:

(1) El diagnóstico del PDL se ha venido repitiendo desde 2004, cuando comenzó presupuesto participativo, posteriormente fue actualizado en 2010, y se utilizó sin mayores modificaciones para el año 2016. En este sentido, la comuna no cuenta con un estado actual de las situaciones tanto negativas como positivas que inciden en el desarrollo de su territorio, limitando con esto el objetivo del instrumento mismo.

(2) Tampoco se ha pensado la formulación de manera estratégica, que implica pensar el desarrollo en el largo plazo y a través de instrumentos de seguimiento y evaluación adecuados que permitan medir de manera efectiva los avances. Frente a este punto, la Veeduría señala que si bien a partir del año 2016 se articuló a los PDL instrumentos de seguimiento como el plan plurianual, que permite visualizar la ejecución de estos recursos año a año, se trata todavía de un avance incipiente porque aunque es responsabilidad de la administración municipal asignar los recursos necesarios para su implementación y sostenibilidad, esta sigue supeditada a los recursos asignados a presupuesto participativo. Otro instrumento de seguimiento clave ha sido el plan indicativo, el cual no solo permite evaluar el cumplimiento de las metas, sino también proyectarlas, sin embargo, hoy esta herramienta también resulta poco estratégica ante la ausencia de línea base en algunos de los indicadores, o ante la insuficiencia de estos mismos. Finalmente, (3) en el tema de participación ciudadana y gobernanza, esta veeduría destaca el debilitamiento de la alianza público-comunitaria-privada, hoy tanto el sector privado como las organizaciones socia- les de trayectoria en el territorio (algunas de ellas: Mundo Nuevo, Corporación Simón Bolívar, Picacho con Futuro, Corporación Casa Mía, Corporación Construyendo) no hacen parte del proceso de planear el desarrollo desde estos escenarios formales.

En este sentido, no se percibe una actitud de diálogo desde la alcaldía que busque generar articulaciones estratégicas intersectoriales, sino más bien una tendencia a señalar diferencias, lo que aumenta la desconfianza y hace inviable la articulación intersectorial. Esta misma lógica se traduce en la desconfianza de organizaciones de amplia trayectoria y credibilidad en sus territorios, por las formas como se adelantan los procesos de planeación local y priorización de recursos, al ver cómo, por ejemplo, actores con intereses particulares y en ocasiones contrarios al bien común se van posicionando y cooptan los procesos de planeación participativa junto con sus recursos. Es importante reconocer las buenas prácticas históricas que generaron confianza y cambios significativos desde una participación territorial centrada en el bien común, con amplia participación y articulación efectiva de organizaciones sociales, comunitarias, sector privado y público. Recuperar estas experiencias significativas permitiría incorporar modelos exitosos de planeación local acordes para las nuevas necesidades y contextos.

Es necesario también fortalecer de manera integral a las organizaciones sociales para que no sólo tengan capacidad de desarrollar su acción, sino sobre todo tengan una oferta de valor clara y alineada con la solución sostenible de las problemáticas de su territorio y las poblaciones con quienes trabajan. En relación con esta consigna, el Plan de Desarrollo cumple las metas establecidas para el año 2020 en cuanto al fortalecimiento integral de las organizaciones sociales, pero la ciudadanía no sabe cuáles son las organizaciones fortalecidas integralmente ni cómo fueron priorizadas.

Un aspecto importante que permite seguir avanzando en el fortalecimiento de las organizaciones sociales, es la caracterización de más de 2.000 entidades durante el 2020, aspecto que permitirá reconocer cuáles son sus principales necesidades y expectativas y tener así priorizaciones que permitan fortalecer a las entidades con mayor debilidad o vulnerabilidad.

Finalmente, la última problemática hace referencia a la ausencia o precariedad en los controles administrativos, disciplinarios, jurisdiccional, fiscales y político frente al tema. Es decir, la ausencia de las instituciones encargadas de la vigilancia en la fase de planeación, priorización, ejecución, monitoreo y seguimiento, evaluación y control, y de rendición de cuentas. También, destacan la falta de garantías para hacer control social a la ruta de PDL y PP, al encontrar resistencia en el ámbito institucional o en las instancias de participación local. Según esto, a pesar de una amplia normatividad que garantiza y promueve el control social sobre la gestión de lo público, la ciudadanía se sigue encontrando con la resistencia de servidores públicos que ven este tipo de experiencias de participación como “enemigos” u “opositores” del proceso.

Para cerrar esta reflexión, es clave señalar que parte de estas problemáticas se acrecentaron por cuenta de las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno, siendo especialmente graves: (a) el aumento de la contratación directa, (b) la deficiente garantía en el derecho a la información, y (c) las dificultades para participar de manera virtual en las Jornadas de Priorización de Presupuesto Participativo. Según Transparencia por Colombia (2020), por ejemplo, de los 19.882 contratos relacionados con la emergencia de COVID-19, entre el 16 de marzo y el 17 de julio, el 85% de estos se hizo mediante contratación directa. Así mismo, persiste la baja calidad en la información contractual reportada SECOP I y II, lo que dificulta el seguimiento y control desde la ciudadanía al manejo de los recursos públicos. En el tema de participación, como lo experimentó la Veeduría de la comuna 6, encontraron reducido este derecho al encontrar limitantes como el acceso al internet, o la no claridad frente al uso de las herramientas y dispositivos que se dispusieron desde la administración pública para este proceso de elección y priorización.