Presento aquí algunas ideas que respaldan las propuestas específicas planteadas en el documento “Propuesta de Lineamientos de Política Pública de Desarrollo Regional, Paz y Reconciliación”¹ que el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo Cider de la Universidad de los Andes entregó el pasado mes de junio al Departamento para la Prosperidad Social, como resultado de un proceso de diálogo público auspiciado y financiado por la Unión Europea.

En primer término, está la cuestión del desarrollo regional. Hay que señalar que la larga guerra entre colombianos no es independiente del proceso histórico que ha configurado un país con severos desequilibrios entre sus regiones. En la falta de convergencia regional han anidado las oportunidades geográficas, sociales y demográficas para la reproducción y la expansión de los competidores armados del Estado. Es cierto que las relaciones entre pobreza y guerra o entre desigualdad y guerra no son automáticas, como tampoco lo es la relación entre recursos naturales y conflicto armado. Sin embargo, la desatención estatal de conflictos sociales y los procesos de acumulación excluyente en los territorios han reforzado las dinámicas de la guerra y la violencia.

Desde la mitad de la década de los noventa, los principales tomadores de decisiones en nuestro país han hecho de una correlación espúrea entre conflicto armado y narcotráfico, una oportunidad para simplificar exageradamente tanto la guerra como las respuestas de política pública. De la alta correlación entre el número de máquinas que atienden un incendio y la severidad de los daños ocasionados no podríamos concluir en forma absurda que tales daños fueron causados por los bomberos, cuando ambos, los daños y las máquinas, son resultado conjunto de la magnitud del incendio.

La idea de que la guerra es simplemente el producto del narcotráfico y que éste es un “revés de la fortuna” pierde de vista que la siembra de cultivos proscritos (que con tanta frecuencia se confunde erróneamente con el narcotráfico en sí) es precisamente un resultado de los desequilibrios sociales y regionales de nuestro estilo de desarrollo. Citando a Alfredo Molano podemos afirmar que “el problema de los cultivos ilícitos es más bien una forma del problema agrario, una modalidad del conflicto agrario”.

Volviendo al ejemplo de los bomberos y los daños (que en realidad tomo prestado de Frank Bechhofer y Lindsay Paterson), la magnitud de nuestro incendio corresponde a ese proceso en el que los desequilibrios del estilo de desarrollo y la dinámica de la guerra se han retroalimentado por décadas. Un acuerdo para la terminación del conflicto armado o incluso un eventual acuerdo comprehensivo de paz no puede, por sí sólo, frenar ese proceso.

Uno de los principales consensos en la literatura especializada en cuestiones de posconflicto es que hay un alto riesgo de reanudación de las guerras. Nuestra historia de conflicto prolongado es rica en acuerdos parciales de paz. Pero, además, existe un alto riesgo de transformación del conflicto armado en una suerte de paz violenta, es decir una situación en la que la escisión política de la soberanía es plenamente sustituida por elevados niveles de violencia societal. En otras palabras, por un conjunto de manifestaciones de violencia personal y directa ejercida por actores privados y no por los competidores armados del Estado. Puesto de otro modo, por aquellos que como diría Max Weber, reconocen la validez del orden que quebrantan y no son por tanto, enemigos de la comunidad política sino malos ciudadanos.

Una mirada a los casos de postconflicto en África y América Latina, deja claro que no hay un caso de postconflicto verdaderamente pacífico. Ni siquiera Nicaragua cuya tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes es baja, tiene una tasa inferior a la epidemiológica.

En consecuencia, para construir la paz en un eventual escenario de post-acuerdo, es indispensable moldear un estilo diferente de desarrollo, lo que no quiere decir que la agenda del desarrollo deba ser abordada en el acuerdo mismo.

En segundo término está entonces, la cuestión de la construcción de paz. Es algo en lo que Colombia también tiene mucha experiencia. Múltiples iniciativas locales y ciudadanas han abierto opciones humanitarias y generado medios de vida aún en medio de la guerra. Aquella visión wilsoniana o liberal de la construcción de paz que asume ésta como una tarea liderada por los organismos internacionales y las élites políticas, no tiene un historial muy positivo en el mundo ni tampoco aplica bien al caso colombiano. En primer lugar, no se trata sólo de juzgar el éxito de la construcción de paz al verificar si los fusiles se silencian o no. El riesgo de reanudación del conflicto o el tránsito a una situación de paz violenta dejan claro que ese no es un estándar satisfactorio.

Uno de los mensajes más valiosos de las iniciativas locales de construcción de paz en Colombia es su énfasis –tanto en sus principios como en su práctica- en la noción de paz positiva. No hay que confundir la idea de la paz positiva con una visión maximalista de la paz. No se trata de una lista de mercado. Se trata, en nuestro caso, de identificar aquellos nudos críticos del proceso de retroalimentación entre guerra y estilo de desarrollo sobre los cuales es imprescindible actuar. El proceso de diálogo público llevado a cabo para la construcción de la propuesta de lineamientos de política pública nos permitió identificar varios nudos críticos clave.

Ahora bien, ¿a quién le corresponde actuar? Ahí viene otra diferencia crucial con la noción wilsoniana o liberal de la construcción de paz: esta no es patrimonio exclusivo de las élites políticas armadas o no armadas. Es una actividad multinivel que involucra a una gran diversidad de actores y no sólo al Estado, razón por la cual las recomendaciones planteadas en la propuesta de lineamientos de política pública no van dirigidas solamente a las principales agencias y entidades del nivel central del Estado.

En tercer término está entonces la cuestión del Estado. Para muchos, hay una inevitable sinonimia entre construcción de paz y construcción del Estado. Eso es un avance importante frente a la idea wilsoniana que da por sentado al Estado. De hecho, como lo han destacado William Reno para el caso de África o Miguel Ángel Centeno para el de América Latina, agencias internacionales y promotores de la liberalización (entre ellos muchos constructores de paz) identificaron al Estado como la fuente de múltiples males incluyendo, la guerra y la violencia. Hicieron suya la sentencia de Reagan: “El Estado no es parte de la solución sino del problema”.

Con base en ese diagnóstico y confundiendo la idea liberal del Gobierno limitado con la del gobierno débil, promovieron equivocadamente –como lo muestra Roland Paris- tanto la competencia política (democratización acelerada) como la competencia económica (ajuste fiscal, liberalización y privatización), en el entendido de que las democracias de mercado no suelen ir a la guerra ni estar en guerra. Dados los efectos adversos de la promoción de la competencia librada así misma (en contextos carentes de las instituciones apropiadas para regular la competencia), el mismo Paris plantea la necesidad de repensar la estrategia de construcción de paz como una estrategia de institucionalización antes que liberalización. De ahí entonces la sinonimia entre construcción de paz y construcción de Estado, entendida, a su vez, como construcción institucional.

Aquí vienen dos problemas. Primero, las instituciones no surgen en el vacío ni se pueden exportar de un contexto a otro. En dos lugares diferentes las instituciones pueden tener el mismo nombre, pero no funcionan igual. Además, las instituciones no son sólo reglas de juego sino también, como lo plantean los institucionalistas históricos, procedimientos formales e informales, rutinas, normas y convenciones incrustadas en comunidad política y en sus estructuras económicas y organizacionales. Son, como dicen Paul Pierson y Theda Skocpol, “productos desarrollados a partir de luchas entre actores desiguales”. Es decir, las instituciones son endógenas a la sociedad de modo que no se trata simplemente de trasplantar de un lugar a otro un conjunto de instituciones “correctas”.

Si a esto le sumamos que el Estado no es sólo la imagen de un actor coherente que se alza por encima de la sociedad sino un conjunto diverso de prácticas de sus agencias y sus representantes en distintos niveles, queda claro que la clave de un Estado fuerte es una sociedad cohesionada. Por eso, las instituciones que importan no son simplemente aquellas relacionadas con las garantías para el cumplimiento de los contratos y el respeto a los derechos de propiedad (Ha Joon Chang nos recuerda que la fuerte protección de los derechos de propiedad de los terratenientes ha demostrado ser nociva para el desarrollo económico) sino también las instituciones para la redistribución y la protección social. La contrapartida de la debilidad del Estado es la baja intensidad de la ciudadanía y resulta difícil pensar en una ciudadanía diferente en un contexto de severas desigualdades como las nuestras.

Este tema de la ciudadanía nos lleva, en último término, a la cuestión de la reconciliación. Sustituir el odio y el resentimiento por los sentimientos de la empatía y la compasión no es algo que puede hacerse de la noche a la mañana. Ningún acuerdo de paz puede brindar una fórmula y un calendario para la reconciliación, aunque el acuerdo en sí mismo pueda verse como un gesto de reconciliación. Pero, como nos lo recuerda ese incansable promotor de la paz en el Oriente Antioqueño, Benjamín Cardona: “La reconciliación es un proceso de largo aliento que no comienza con un abrazo sino con la adopción de un horizonte de futuro”.

Así como los valores democráticos y la tolerancia se fortalecen cuando las oportunidades sociales y los beneficios del crecimiento se distribuyen equitativamente, así mismo, los procesos de reconciliación son más viables si la gente percibe que sus condiciones de vida mejoran o tienen la expectativa razonable de que hay opciones para mejorar.

Teniendo la cuestión del desarrollo como eje central de las propuestas, y como resultado del proceso de consulta llevado a cabo se identificaron cuatro características del estilo de desarrollo del país que acentúan los dos tipos de riesgo arriba mencionados: 1) Incapacidad del aparato productivo para incorporar a la población a la economía formal con empleos remunerativos y productivos; 2) Configuración de procesos de acumulación excluyente en las regiones con economías del enclave; 3) Sesgo anticampesino y 4) Fallas de gobernabilidad y del ordenamiento territorial que se expresan en una débil capacidad del Estado en las regiones.

En consecuencia, los lineamientos de política propuestos plantean cinco líneas estratégicas y dos transversales en las áreas de: i) empleo e ingresos, ii) recursos naturales renovables y no renovables, iii) uso y propiedad de la tierra, iv) economía campesina, v) gobernabilidad democrática, vi) ordenamiento territorial y vii) cultura de paz y reconciliación. Cada línea presenta agendas concretas para revertir la retroalimentación entre las fallas del desarrollo y la continuidad de la violencia política o su transformación en mayores niveles de violencia societal.